III SA/Łd 43/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Asesor Monika Krzyżaniak, Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005r. przy udziale - - - - - sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. W., przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: A J. W., nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z Al. A na nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy B, według załączonej propozycji lokalizacyjnej przedstawionej na załączniku graficznym. Od powyższej decyzji J. W. złożył w dniu [...] odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Podniósł w nim, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa, dokonał błędnego rozpoznania i oceny stanu faktycznego sprawy, a ponadto wadliwie zinterpretował obowiązującą w rozpatrywanej sprawie materię prawną. Odwołujący się zarzucił też organowi naruszenie art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do faktów i zarzutów zwartych w jego piśmie z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie stwierdziło, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Prezydenta Miasta Ł. co do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z Al. A na nieruchomość położoną przy ul. B, z tego powodu, iż Al. A - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., nr 43, poz. 430) zakwalifikowana jest do kategorii dróg oznaczonej symbolem "G". Skoro § 9 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia stanowi, iż na drodze klasy G ograniczyć należy liczbę i częstotliwość zjazdów, przez zapewnienie dojazdów do posesji z innych dróg niższych klas, to lokalizacja zjazdu od strony Al. A z - posiadającej dostęp do ul. B - nieruchomości skarżącego pozostawałaby w sprzeczności z intencją normodawcy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. granicą uwzględnienia słusznego interesu strony w niniejszym postępowaniu było zaistnienie kolizji z interesem społecznym, przez który należało rozumieć bezpieczeństwo użytkowników drogi kategorii "G". Zdaniem organu interes użytkowników drogi, czyli interes społeczny musiał znaleźć - w tej sytuacji - pierwszeństwo przed interesem strony. Wyrażony w odwołaniu pogląd, iż organ I instancji wkroczył w kwestie konkurencji między przedsiębiorcami był – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zarzutem podniesionym wyłącznie dla potrzeb odwołania, gdyż konkurencja pozostaje poza oceną organów administracji, a zwłaszcza zarządcy dróg. Zdaniem organu odwoławczego zarzut nierównego traktowania J. W. w porównaniu z użytkownikami pobliskich nieruchomości, którzy posiadają zjazdy na swe nieruchomości od strony Al. A nie mógł się ostać. SKO stwierdziło bowiem, że - poza stacją benzynową B – żadna nieruchomość nie ma na tym odcinku zjazdu od strony Al. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się natomiast z wyrażonym w odwołaniu poglądem, iż organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyło jednak, że nie zawsze taka sytuacja ma miejsce. W przypadku bowiem, gdy sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późniejszymi zmianami), zwraca wniosek danego podmiotu, zaś w sytuacji, gdy strona żąda wydania zaświadczenia - wydaje je, bądź odmawia wydania, w formie postanowienia. W dniu [...] pełnomocnik J. W. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucił wydanie jej w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w miejscu lokalizacji przedmiotu sprawy tj. dokonania oględzin. Zaznaczył, iż rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym było w warunkach niniejszej sprawy poważnym uchybieniem proceduralnym. Ponadto podniósł, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przyjął, iż granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone przy wydawaniu decyzji. Zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200 z 24 listopada 2003 r.), rażąco tendencyjne interpretowanie przepisów tej ustawy i zasad postępowania administracyjnego oraz brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie wysłuchania strony w trakcie postępowania oraz przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę J. W., uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu odwoławczego miał na względzie fakt, że wykonanie zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086) oraz to, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają przesłanek, od których zależy udzielenie lub też odmowa udzielenia takiego zezwolenia. Decyzja organu administracji w tym przedmiocie jest więc decyzją o charakterze uznaniowym. W związku z tym w sprawie niniejszej organ zobligowany był do należytego przeprowadzenia postępowania, wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynienia prawidłowych ustaleń, rozważenia wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydania decyzji spełniającej wymogi przewidziane w treści przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka decyzja nie mogła być decyzją dowolną. Ocena jej legalności polegała na zbadaniu, czy przy wydawaniu nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w rozumieniu art. 7 kpa, czyli interes społeczny i słuszny interes stron. Organ bowiem, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia stanu faktycznego w świetle wszystkich mających zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa materialnego, a wydaną decyzję powinien wnikliwie i logicznie uzasadnić. Zaskarżona przez J. W. decyzja nie odpowiadała powyższym warunkom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając ją naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie podjęło ono wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie zgromadziło materiału dowodowego w oparciu, o który mogłoby wywieść, że wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu z Al. A na posesję J. W. naruszałoby interes społeczny. Organ odwoławczy nie dołączył również do materiału dowodowego negatywnej opinii Wydziału Dróg Urzędu Miasta Ł. [...] dotyczącej wniosku skarżącego o lokalizację dodatkowego zjazdu od strony Al. A, choć fakt wydania takiej opinii wynikał wprost z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Załączenie w/w dokumentu w poczet materiału dowodowego sprawy umożliwiłoby organowi poznanie dokładnych okoliczności dotyczących jej stanu faktycznego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dołączyło do akt wniosku skarżącego o rozpatrzenie możliwości wykonania interesującego go zjazdu, zapoznając się jedynie z pismem jego pełnomocnika z dnia [...] i traktując je tak, jakby był to wniosek strony. Organ odwoławczy nie podjął również żadnych działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zgromadzenie dokumentacji na temat faktycznie istniejącego natężenia ruchu pojazdów na drodze kategorii G jaką jest Al. A. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uzasadniło w jakikolwiek sposób swego stanowiska, w myśl którego wykonanie zjazdu z Al. A na nieruchomość należącą do J. W. spowodowałoby pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu. Oparło się wyłącznie na własnym przekonaniu o prawidłowości takiego poglądu. Tymczasem, podkreślić należy, iż samo przekonanie organu nie może zastąpić postępowania dowodowego w powyższym zakresie, bowiem obowiązek szczególnie dokładnego zbadania sprawy i wnikliwego uzasadnienia decyzji istnieje właśnie przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego dotyczący obowiązku przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca lokalizacji wnioskowanego zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 85 Kodeksu postępowania administracyjnego: "organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Sformułowanie cytowanego przepisu wskazuje na to, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie organowi swobody w zakresie oceny potrzeby skorzystania z przedmiotowego środka dowodowego, ograniczonej jedynie koniecznością realizacji zasady prawdy obiektywnej. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie nie można było mówić o jakimkolwiek obowiązku w tym zakresie, leżącym po stronie organu administracji. Nietrafny jest również zarzut poważnego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. procedury poprzez rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ administracji ma bowiem obowiązek przeprowadzenia rozprawy tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa) . W sprawie niniejszej nie zachodziła żadna z powyższych okoliczności. Wobec tego zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie rozpoznając sprawę dołączy do akt złożony przez skarżącego wniosek o rozpatrzenie możliwości wykonania zjazdu, o którym wspomina jego pełnomocnik w piśmie z dnia [...], a także dokumentację powołaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto organ zgromadzi materiał dowodowy dotyczący aktualnego natężenia ruchu pojazdów na Alei A, a w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji dokładnie wyjaśni, czy wykonanie zjazdu z Al. A na posesję J. W. położoną przy ul. A spowodowałoby faktyczne pogorszenie bezpieczeństwa użytkowników drogi kategorii G jaką jest Al. A. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 powołanej ustawy.