III SA/Łd 439/05

Dnia 17 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 roku sprawy ze skargi T. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz T. T. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 439/05 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 z późń.zm.) utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] o cofnięciu T. T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. T. T. pełniącemu służbę w Policji od dnia 16 października 1991r. przyznano na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 24 sierpnia 2004 roku T. T. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Ł. cofnął T. T. z dniem 21 sierpnia 2004 roku prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę cofnięcia uprawnień organ I instancji wskazał fakt legitymowania się przez żonę skarżącego A.T. prawem współwłasności do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w Ł. przy ul. A 1 m. 35. Od decyzji tej T. T. odwołał się , wnosząc o jej uchylenie z uwagi na fakt, iż powierzchnia mieszkalna części lokalu mieszkalnego, stanowiącego współwłasność jego żony jest mniejsza od przysługującej mu zgodnie z obowiązującymi normami zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. z 2002r. Nr 7 poz. 58 z późń.zm.) policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Szczegółowe zasady określające przypadki posiadania przez policjanta uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynikają z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 918 z późń.zm.). W świetle postanowień § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Zdaniem organu odwoławczego treść cytowanego przepisu w żaden sposób nie uzależnia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od rozmiaru lokalu stanowiącego własność (współwłasność) policjanta bądź członków jego rodziny. Bez znaczenia zatem pozostaje fakt, iż część lokalu stanowiąca własność żony skarżącego nie spełnia wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131 poz. 1469). Uwzględniając zatem ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uznał, że decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji T. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania, szczególnie zasady praworządności oraz szybkości postępowania oraz przepisów prawa materialnego w szczególności wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W ocenie skarżącego, fakt, iż jego żona jest współwłaścicielką w ½ lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość, w której powierzchnia pokoi wynosi 26,10 m2 oznacza, że lokal ten nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, a zatem nadal nie posiada on w miejscu pełnienia służby odpowiedniego lokalu mieszkalnego co skutkuje prawem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA. Dodatkowo skarżący podniósł, że mimo , iż jego żona jest współwłaścicielką mieszkania , nigdy tam nie mieszkała, nie jest tam nawet zameldowana i mieszka wspólnie ze skarżącym w mieszkaniu, stanowiącym własność jego matki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zagadnienie przysługujących policjantowi norm zaludnienia występuje tylko przy istnieniu prawa do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast nie występuje ono przy przyznawaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ustęp 1 § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie nawiązuje w ogóle do norm zaludnienia, zaś w ust. 2 pkt 5 wyraźnie zrywa się z przysługującymi policjantowi normami zaludnienia. Wystarczającą przesłanką do nieprzyznania tego równoważnika jest bowiem zajmowanie spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, niezależnie od tego ile norm faktycznie policjantowi przysługuje. W ocenie organu odwoławczego w świetle przytoczonej wykładni zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym wniosek o oddalenie skargi jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7, 77, 107 § 3 kpa mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. Nr 7 poz. 58 z późń. zm.). Zgodnie z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu odwoławczego decyzja organu I instancji cofająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w związku z faktem wstąpienia przez skarżącego w związek małżeński z A. T. współwłaścicielką w ½ lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględnia zarówno stan faktyczny jak i prawny obowiązujący w sprawie. Organ odwoławczy cytując § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 918 z późń.zm.) zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, uznał, że wobec niespełnienia przesłanek wynikających z powyższego przepisu skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu nie przysługuje. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia pozostaje w sprawie fakt, iż część lokalu stanowiąca własność A. T. – żony skarżącego nie spełnia wymogów określonych przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131 poz. 1469), bowiem treść przepisu cytowanego § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w żaden sposób nie uzależnia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu od rozmiaru lokalu stanowiącego własność (współwłasność) policjanta bądź członków jego rodziny. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) w art. 88 ust. 1 stanowi - co do zasady - że "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa, o których wyżej mowa. Powołany wyżej przepis (art. 88 ust. 1) jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy, który nakłada na ministra właściwego do spraw wewnętrznych obowiązek utrzymania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Zastępcza forma realizacji prawa policjanta do mieszkania w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy na podstawie decyzji o przydziale. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie i pochodne od niego prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu doznaje jednak w ustawie o Policji pewnego ograniczenia. Otóż stosownie do przepisu art. 95 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 mówiącą, iż "stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy)". Uchwała ta co do zasady ma również zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest zaś - w myśl art. 95 pkt 2 ww. ustawy - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. W ocenie Sądu powyższa wykładnia prezentowana wielokrotnie w orzecznictwie NSA i WSA (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt 1819/03 nie publikowany) odnosi się również do przepisu § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., który uzależnia prawo do równoważnika pieniężnego od nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Na tle powyższej interpretacji w ocenie Sądu cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają odpowiedniego tzn. odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi (z uwzględnieniem liczby członków rodziny) powierzchni mieszkalnej, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Potwierdzeniem takiego rozumowania może być zamieszczony w cytowanym rozporządzeniu przepis § 1 ust 2 pkt 4 , który pozwala na nieprzyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu w sytuacji gdy bezzasadnie odmówi on przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Mając na uwadze fakt, iż obydwa przepisy są częścią składową tego samego § 1 rozporządzenia dotyczącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tylko powyższa interpretacja może zostać uznana za słuszną. W ocenie Sądu również przytaczany przez organ odwoławczy w skardze przepis § 1ust. 2 pkt 5 przedmiotowego rozporządzenia nie jest argumentem przeciwko przyjętemu i zaprezentowanemu stanowisku, lecz wręcz jego potwierdzeniem. Zgodnie z powyższym przepisem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Określenie co najmniej dwóm normom zaludnienia wbrew stanowisku organu nie zrywa z przysługującymi normami zaludnienia, a nawiązuje do tych norm, skoro policjantowi samotnemu przysługują właśnie dwie normy zaludnienia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy dojść do wniosku, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można - tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie - przyjąć w sposób jednoznaczny, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego tylko dlatego, że jego żona jest współwłaścicielką w ½ lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Dopiero ustalenie, że udział żony skarżącego we współwłasności lokalu stanowiącego odrębna nieruchomość zaspakaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego zgodnie z zasadą wynikająca z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowiłoby podstawę do podjęcia decyzji o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W rozpoznawanej sprawie organy policyjne obu instancji tego nie wyjaśniły i nie wykazały, to zaś nie pozwala uznać wydanych w tej sprawie decyzji za zgodnych z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 cytowanej ustawy.