III SA/Łd 439/16

Dnia 12 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 roku sprawy ze skargi B.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A.K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. [...] kwotę 885,60 (osiemset osiemdziesiąt pięć 60/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej B.D. z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. D. od pisma z dnia 19 stycznia 2016 r. Referenta Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.., Nr [...] w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: B. D. w piśmie kierowanym do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wniosła o wydanie za okres od marca do sierpnia 2014 r. decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Wskazała, że nie ma żadnych zaległości. Jej zdaniem kwota 771,90 zł ponownie powinna zostać przekazana na konto zarządcy domu, bowiem w jej ocenie decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest nadal ważna. Powyższe pismo złożone zostało w Centrum w dniu 8 stycznia 2016 r. Referent Centrum Świadczeń Socjalnych Ł. pismem z dnia 19 stycznia 2016 r., poinformował B. D., że w czasie wypłacania dodatku mieszkaniowego za okres od marca do sierpnia 2014 r. nie opłacała na bieżąco należności za zajmowany lokal. Ponieważ o fakcie tym organ nie został powiadomiony przez zarządcę domu w ustawowym terminie, to przyznany dodatek mieszkaniowy za powyższy okres w kwocie 771,90 został zwrócony do Centrum w dniu 30 września 2014r. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują możliwości ponownego przekazania zwróconych przez zarządcę domu wypłaconych dodatków mieszkaniowych i nie ma podstawy prawnej do ponownej wypłaty dodatku mieszkaniowego za powyższy okres. Brak jest również podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego. W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. B. D. wskazała, że odwołuje się od pisma Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dn. 19 stycznia 2016 r. do SKO w Ł. otrzymanego dnia 29 stycznia 2016 r. o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego od marca 2014r. do sierpnia 2014r. Uregulowała zaległość w ciągu 1 miesiąca, ale nie otrzymała decyzji. Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. Zdaniem B. D. na podstawie decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego za okres od marca do sierpnia 2014r. kwota 771,90 zł powinna ponownie być przekazana do Zarządcy Domu t.j. [...] Zrzeszenia Właścicieli w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej, ponieważ pismo Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. nie jest decyzją administracyjną. Kolegium wskazało, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) zwanej dalej k.p.a., do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Organ powołał brzmienie art. 104 i art. 107 k.p.a. Wskazał, iż przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej, ponieważ określa jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013r., sygn. I OSK 2210/12). Organ wskazał, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 1 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 4 w/w ustawy - pobierający należności za lokale mieszkalne ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o wystąpieniu zaległości w opłatach za zajmowany lokal mieszkalny obejmujących pełne dwa miesiące. W razie niedopełnienia tego obowiązku pobierający zwraca organowi przyznającemu dodatek mieszkaniowy kwoty dodatków wypłacane za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Pobierający jest zobowiązany zwrócić organowi te kwoty w terminie kolejnych 2 miesięcy, jeżeli gospodarstwo domowe, któremu przyznano dodatek mieszkaniowy, nie uiści zaległych opłat w terminie miesiąca od powstania obowiązku zawiadomienia organu o powstaniu zaległości. Organ podkreślił, że B. D. pismem z dnia 19 lutego 2015 r. wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji w sprawie cofnięcia dodatku mieszkaniowego od 1 marca do 31 sierpnia 2014 r., przy czym z treści tego wniosku wynikało, że intencją skarżącej było przywrócenie dodatku mieszkaniowego za powyższy okres i ponowna wypłata tego dodatku zwróconego przez zarządcę domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o cofnięciu dodatku mieszkaniowego wydane w oparciu o art. 61a § k.p.a. Skargę do WSA w Łodzi na powyższe postanowienie złożyła B. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 845/15 oddalił skargę B. D. na ww. postanowienie. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 21 stycznia 2016 r. Zgodnie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000r., sygn. akt V SA 235/00). Do przyczyn przedmiotowych należy wiec zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013r., sygn. akt II SAlWa 598/13). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pismo Referenta Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., bowiem nie zawiera wszystkich elementów wskazanych wart. 107 § 1 k.p.a. Przedmiotowe pismo zawiera jedynie informację skierowaną do B. D. o obowiązujących przepisach prawa dotyczących wypłaty i zwrotu dodatków mieszkaniowych, która nie przyjmuje formy przewidzianej prawem. Wobec powyższego nie można prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji administracyjnej, ponieważ jest to odwołanie od pisma, które nie jest decyzją administracyjną. Na powyższą decyzję B. D. wniosła skargę do WSA w Łodzi zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi a w przypadku, gdyby wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy we wnioskowanym zakresie. Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z z 2014, poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p. p. s. a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądowa polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami należy uznać, że skarga B. D. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma referenta Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia [...] r. zawierającego informację, że w czasie wypłacania dodatku mieszkaniowego za okres od marca do sierpnia 2014 r., skarżąca nie opłacała na bieżąco należności za zajmowany lokal. Ponieważ o fakcie tym organ nie został powiadomiony przez zarządcę domu w ustawowym terminie, przyznany dodatek mieszkaniowy za powyższy okres został zwrócony do Centrum w dniu 30 września 2014 r., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca przyjmuje, że ww. pismo mogło być skutecznie zaskarżone odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w I instancji strona może wnieść odwołanie, na podstawie przepisu art. 127 § 1 k. p. a. Zgodnie z treścią przepisu art. 127 § 2 k. p. a., organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia. W konsekwencji, rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym jest możliwe dopiero w przypadku wydania decyzji przez organ I instancji i wniesienia od niej odwołania przez podmiot do tego legitymowany. Jak wynika z treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy, w drodze postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie takie jest ostateczne. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, ukształtowanym na gruncie treści art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1580/15, LEX nr 2290785). W niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako że czynność organu administracji państwowej – zawiadomienie skarżącej o zwrocie dodatku mieszkaniowego do Centrum Świadczeń Socjalnych w dniu 30 września 2014 r. – nie jest decyzją administracyjną. Organ II instancji słusznie wskazał, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. Należy wskazać, że przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 roku, I CKN 582/98, LEX nr 50843, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 439 ). Aby w grę mogło wchodzić wydanie decyzji musi istnieć podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985 roku, III SA 988/85, ONSA 1985/2/38 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 roku, IV SA 2546/98, LEX nr 47920; z dnia 21 kwietnia 1998 roku, IV SA 81/97, LEX nr 43359). W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja w dana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym odpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Tak więc za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. należy uznać pismo organu spełniające niezbędne wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., to jest pismo zawierające co najmniej oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie uznało, że pismo referenta Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 19 stycznia 2016 r. skierowane do B. D. nie jest decyzją administracyjną, albowiem nie zawiera wszystkich elementów wskazanych a art. 107 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 8 stycznia 2016 r. o wydanie decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Informuje ono skarżącą o przepisach prawa regulujących zakres wypłaty i zwrotu dodatków mieszkaniowych, wskazuje przyczynę, dla której doszło do zwrotu dodatku mieszkaniowego przez zarządcę oraz, że nie istnieją podstawy prawne do wydania decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego. Ma ono zatem charakter jedynie informacyjny. Należy zaznaczyć, że kluczowym elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Jest to kwintesencja decyzji dotycząca praw lub obowiązków strony. Udziela bowiem uprawnienia stronie lub nakłada na nią obowiązki. W sytuacji gdy pismo organu administracji nie zawiera rozstrzygnięcia to nie jest ono decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie pismo Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z 19 stycznia 2016r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia (nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach skarżącej) a więc nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Pismo to, w ocenie sądu, ma jedynie charter informacyjny. Skoro zatem wymienione pismo nie jest decyzją administracyjną to odwołanie skarżącej jest niedopuszczane. Organ odwoławczy trafnie stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. W sytuacji gdy B. D. złożyła do SKO w Ł. odwołanie od pisma z dnia 19 stycznia 2016r. uznając, że jest ono decyzją administracyjną, to organ odwoławczy był zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania zgodnie z treścią art.134 k.p.a. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę B. D.. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust.1, 2 i 3 w związku z § 21 ust. 1c i ust. 2d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz.1801). e.o.