III SA/Łd 44/05

Dnia 26 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie : NSA Irena Krzemieniewska Asesor Małgorzata Łuczyńska /spr./ Protokolant: Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. T. i M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka że do dnia uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz E. i M. T. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 44/05 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [....]. Na podstawie tej decyzji Prezydent Miasta P. działając m.in. w oparciu o art. 104 Kpa, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.) § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454) orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków w działce nr 126, obręb nr [...] będącej własnością E. i M. T., polegającej na zastąpieniu dotychczasowego zapisu określającego użytki zapisem uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania działki. E. T. odwołując się od powyższej decyzji argumentowała, że zaliczenie części działki nr 126 do użytków rolnych jest niezgodne z mapą i opisem nieruchomości dokonanym na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a także z faktycznym użytkowaniem działki, która służy wyłącznie do celu mieszkaniowego. Skarżąca zarzuciła ponadto , że nie przeprowadzano żadnych pomiarów jej działki. Po rozpatrzeniu odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienie decyzji wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego ustalono po analizie dokumentów, a w szczególności mapy z oględzin w terenie, iż faktycznie na części działki 126 znajduje się budynek mieszkalny, niezwiązany z działalnością rolniczą, a pozostała część wykorzystywana jest nadal rolniczo. Powołując się na Załącznik nr 6 do Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy uzasadniał, że do terenów mieszkaniowych zalicza się nie tylko grunty zajęte pod budynek mieszkalny, ale również urządzenia funkcjonalnie z nim związane. Należy zatem zgodzić się z orzeczeniem organu I instancji, że tylko część działki spełnia te wymogi, a pozostała część nie spełnia kryteriów określonych w tym załączniku i prawidłowo została zaliczona zgodnie z faktycznym sposobem ich wykorzystania do użytku oznaczonego w operacie ewidencyjnym jako R-grunty orne. W ocenie organu odwoławczego skarżąca mylnie łączy zapisy w ewidencji gruntów z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Sposób oznaczania użytków w ewidencji gruntów, wynika z faktycznego użytkowania działki w terenie, a nie z planu przestrzennego, który to określa sposób w jaki nieruchomości mogą być wykorzystywane. Z powyższych względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymał ją w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i M. T. powtórzyli dotychczasowe zarzuty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. W toku postępowania z naruszeniem art. 7,77 i 107 § 3 kpa., nie poczyniono pełnych ustaleń faktycznych, które uzasadniałyby zmianę użytków w operacie ewidencyjnym dla działki 126 w obrębie [...] Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zmiana w zakresie użytków gruntowych dotycząca działki oznaczonej nr 126 w obrębie [...]. Podnoszony zarówno w odwołaniu jak i w skardze główny zarzut sprowadza się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem skarżących faktyczne użytkowanie działki, która w całości służy wyłącznie celom mieszkaniowym nie pozwala na zaliczenie jej części do gruntów ornych jak to uczyniły organy. Dodatkowym argumentem strony jest fakt, iż zgodnie z opisem nieruchomości dokonanym na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc postawiony zarzut do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że organy administracji nie wyjaśniły, nie dokonały oceny i nie wykazały w sposób rzetelny, że w okolicznościach tej sprawy spełnione zostały przesłanki do wprowadzenia dokonanych zaskarżoną decyzją zmian użytków w działce 126. Zgodnie z powołaną przez organ w zaskarżonej decyzji definicją zawartą w Załączniku Nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - do terenów zabudowanych – mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.) a także ogródki przydomowe. Do gruntów ornych zalicza się natomiast grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty; nadające się do uprawy, o której mowa pod lit.a, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów; ugory i odłogi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedyną okolicznością faktyczną ustaloną przez organy jest to, że na części spornej działki znajduje się budynek mieszkalny niezwiązany z działalnością rolniczą. Na uwagę zasługuje fakt, iż okoliczność ta została w zasadzie uwzględniona w wyniku pisemnej interwencji skarżącej, która w piśmie z dnia 29 czerwca 2004r. oznajmiła, że znajdujące się na działce zabudowania nie służą do produkcji rolnej. Należy bowiem podnieść, że geodeta uprawniony, któremu zlecono przeprowadzenie weryfikacji użytków dla potrzeb ewidencji gruntów stwierdził, że dotychczas wykazane oznaczenia użytków gruntowych na działce 126 są właściwe i nie powinny ulec zmianie. Interwencja skarżącej odniosła ten skutek, że doprowadziła do ponownego przeprowadzenia weryfikacji, w wyniku której uprawniony geodeta stwierdził jednak zasadność wniosku strony potwierdzając fakt niewykorzystywania znajdującego się na działce budynku do produkcji rolnej. Doprowadziło to do zmiany zapisu w zakresie użytków w tej części działki, klasyfikując ją do terenów mieszkaniowych. Również w wyniku powtórnej weryfikacji uprawniony geodeta zmienił dotychczasowe stanowisko w odniesieniu do pozostałej części działki stwierdzając, że nie spełnia ona kryteriów sadu określonych w rozporządzeniu i w związku z tym należy pozostałą część działki zaliczyć do gruntów ornych. W tym zakresie ustalenia geodety kwestionują skarżący podnosząc, iż pozostała część działki również wykorzystywana jest do celów mieszkaniowych. Mimo, iż strona nie wyjaśnia w sposób konkretny co kryje się pod twierdzeniem wykorzystywania działki do celów mieszkaniowych to bezspornym jest fakt, iż organy tego również nie wyjaśniły i nie przedstawiły argumentów w kontekście przesłanek wynikających z cytowanej wyżej definicji terenów mieszkaniowych. Ogólnikowe stwierdzenie (jedyne dotyczące materiału dowodowego), że ustalenia w zakresie faktycznych użytków są wynikiem analizy dokumentów, a w szczególności mapy z oględzin w terenie nie stanowią uzasadnienia wyjaśniającego sporną okoliczność. Mapa na którą powołuje się organ odwoławczy zawiera jedynie naniesione przez geodetę uprawnionego oznaczenia użytków (poprzez skreślenie dotychczasowych). Brak jest w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych dokumentów potwierdzających prawidłowość tych ustaleń. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób szczególny bowiem jest to kwestia sporna. Nie ma w aktach sprawy żadnych dowodów przeprowadzenia oględzin w terenie i wyników tych oględzin, które w ocenie Sadu winny być dokonane z udziałem zainteresowanej strony. W przypadku sporu dokumentacja powyższa winna zawierać dokładny opis gruntów i znajdujących się na nich naniesień. Nie bez znaczenie jest tutaj twierdzenie strony, że na jej działce nie przeprowadzono żadnych pomiarów co w konfrontacji z wynikającym z uzasadnienia organu I instancji wyjaśnieniem, dotyczącym przebiegu przeprowadzonej weryfikacji w terenie i dwukrotnie zmienianego stanowiska uprawnionego geodety budzi wątpliwości co do rzetelności prowadzonego postępowania. Organy administracji nie dokonały więc wnikliwej analizy stanu faktycznego i nie wykazały w sposób szczegółowy co oprócz domu faktycznie znajduje się na działce. Stwierdzenie organu odwoławczego, że należy zgodzić się z orzeczeniem organu I instancji, że pozostała część działki prawidłowo została zaliczona do gruntów ornych nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Oprócz stwierdzenia, że ta część działki nie spełnia kryteriów sadu organ nie wyjaśnił jak faktycznie użytkowana ( zagospodarowana) jest pozostała część działki, że spełnia przesłanki gruntu ornego. Skoro strona twierdziła, że pozostała część działki również wykorzystywana jest do celów mieszkaniowych rolą organów było więc na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ewentualne wzruszenie stanowiska strony. Organ w uzasadnieniu decyzji winien wskazać konkretne dowody na których się oparł, a które pozwalały mu na wskazane w decyzji zaklasyfikowanie poszczególnych części działki. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów z przeprowadzonych na działce wizji lokalnych i dokonanych pomiarów, które określałyby co faktycznie znajduje się na działce, czy są jakieś naniesienia, a jeżeli tak to jakie, co zadecydowało, że do terenów mieszkaniowych zaliczono tylko część działki o pow. 706 m. Za słuszne natomiast należy przyjąć stanowisko organu, że sposób oznaczenia użytków w ewidencji gruntów wynika z faktycznego użytkowania działki w terenie co oznacza, że nie jest wiążący wskazany w opisie do planu zagospodarowania przestrzennego ewentualny sposób wykorzystania danej nieruchomości. Nie zmienia to jednak faktu, iż w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości tych mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności, a mianowicie określenia i udowodnienia faktycznego sposobu użytkowania działki. W świetle art. 77§ 1 kpa to organ jest zobowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Regułą obowiązującą bowiem w procedurze administracyjnej jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy spoczywa na organie administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 10 § 1 kpa organ winien zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy oznacza to, że strona winna brać udział również w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym przez geodetę uprawnionego w terenie. Tymczasem z wyjaśnień strony, która twierdzi, że na jej działce nie przeprowadzona żadnych pomiarów wynika, że nie brała udziału w czynnościach w toku postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez uprawnionego geodetę, a do udziału w toczącym się postępowaniu w trybie art. 10 § 1 kpa została wezwana 10 sierpnia 2004r. tj., już po fakcie przedstawienia przez uprawnionego geodetę całej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co miało miejsce 5 sierpnia 2004 r. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia organowi administracji przeprowadzenia zgodnie z powyższymi wskazówkami dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wyeliminowania powyższych uchybień i zgromadzenia materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności . W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej decyzji zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania , na które składają się wpis sądowy w kwocie 200,00 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.