III SA/Łd 443/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi E.W – C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącemu R.K. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi E. W. – C. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pismem z dnia [...] r. R. K. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. o podjęcie interwencji w sprawie zaboru przez nabywców działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] jego działki o nr [...] w części oznakowanej przez geodetę palikami granicznymi. Podał, że nabywcy działki nr [...] przekopali paliki, postawili prowizoryczny płot, wykopali rów na instalację elektryczną na jego działce oraz wykarczowali świerk. W uzasadnieniu wniosku R. K. podniósł, iż w związku z powyższymi działaniami zostało naruszone jego prawo własności. Wnosił o przeprowadzenie kontroli i nakazanie właścicielom działki nr [...] dokonania pomiaru ich działki. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 66 § 3 oraz art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Starosta Powiatu P. zwrócił R. K. pismo z dnia [...] r. dotyczące zaboru części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków powiatu p. jako działka nr [...], obręb ewidencyjny [...] Miasta P. W uzasadnieniu Starosta Powiatu P.o wyjaśnił, że sprawy cywilnoprawne między osobami fizycznymi, w tym sprawy związane z wykonywaniem prawa własności regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W szczególności kwestia przekroczenia granicy nieruchomości podczas wznoszenia budynku lub innego urządzenia regulowana jest w art. 151. Rozstrzyganie zatem w takich sprawach nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Organ stwierdził, iż uwzględniając powyższe oraz zapisy art. 66 § 3 k.p.a. należy zwrócić podanie wnoszącemu. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia [...] r., R.K.złożył zażalenie. Podał, że jego działka nr [...] została geodezyjnie wypalikowana. Ponadto podobnie jak we wniosku podał, że nabywcy działki nr [...] przekopali paliki, ogrodzili prowizorycznym płotem, założyli instalację elektryczną, wykopali rów na jego działce oraz wykarczowali świerk. Podniósł, iż chodzi mu o to, aby nowi właściciele nie wkraczali na jego działkę. Ponadto wniósł o wyjaśnienie na jakiej podstawie zostały określone wymiary działek: [...]. Postanowieniem z dnia [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowił zawiadomić R. K., w związku z pismem z dnia [...] w części dotyczącym pozyskania informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, iż odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] Miasta P. powinien wnieść podanie do Starosty P. W uzasadnieniu Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że z pisma R. K. z dnia [...] r. wynika, iż wniósł on zażalenie na postanowienie Starosty P. z dnia [...]r. oraz prośbę o wyjaśnienie na jakiej podstawie zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] obręb [...] Miasto P.o powierzchni odpowiednio [...] oraz prośbę o interwencję w sprawie ustalenia, czy też wznowienia granicy między działkami nr [...]. Organ wskazał, że zażalenie na postanowienie zostanie rozpatrzone oddzielnym pismem. Ponadto organ wskazał, że w sprawie powierzchni przedmiotowych działek oraz dokumentów, na podstawie których zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków, należy wystąpić oddzielnym pismem do Starosty P., gdyż zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że sprawy własności między osobami fizycznymi regulują przepisy ustawy Kodeks cywilny. Art. 152 tego kodeksu nakłada obowiązek na właścicieli sąsiadujących gruntów współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymania stałych znaków granicznych. W przypadku spornej granicy zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia gruntów dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) na wniosek strony. Jeżeli granica była już ustanowiona i istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia ustalonych uprzednio punktów granicznych, to punkty te mogą być wznowione bez przeprowadzenia rozgraniczenia (art. 39 ww. ustawy). Wznowienia punktów granicznych na zlecenie zainteresowanych stron dokonują uprawnieni geodeci. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu zażalenia R. K. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] r., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że sprawy cywilnoprawne, w tym sprawy dotyczące wykonywania prawa własności między osobami fizycznymi regulują przepisy ustawy Kodeks cywilny, a do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sady powszechne. Organ stwierdził, iż rozstrzyganie spraw dotyczących własności nieruchomości nie należy do kompetencji organów administracji publicznej, a więc zarówno Starosta P., jak i Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego są organami niewłaściwymi do załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o dokonanie dokładnego pomiaru przedmiotowych działek, zobowiązanie do oddzielenia działki sąsiedniej i wydania jego działki bez żadnych naniesień, tj. płotu i innych. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wywodzi z wniosku skarżącego o wyznaczenie geodety, zawartego w odwołaniu. Natomiast skarżący oświadczył, że granica jego działki została wyznaczona geodezyjnie, oraz że chodzi mu tylko o przeliczenie powierzchni działki sąsiada, gdyż znaki graniczne zostały przesunięte w inne miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego uznać należy, że zastosowanie powyższego przepisu i zwrot podania skarżącego z dnia 26 maja 2009 r. nastąpił zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. Zaskarżonemu postanowieniu ani poprzedzającemu je postanowieniu Starosty P. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W art. 66 § 3 k.p.a. przewidziano okoliczności, w których organ administracji publicznej dokonuje zwrotu wniesionego podania. Następuje to w dwóch sytuacjach: gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a na podstawie danych podania, nie można ustalić jaki organ jest właściwy w sprawie oraz gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Z podania wniesionego przez skarżącego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wynika, że jego intencją jest nałożenie na właścicieli działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] obowiązku zaniechania naruszania jego prawa własności, które to naruszenie polega na samowolnym zajęciu przez sąsiadów części jego działki o nr [...], oznaczonej punktami granicznymi przez uprawnionego geodetę, poprzez wykarczowanie świerku, wykopanie rowu i postawienie płotu na jego działce. Wskazać należy, iż celem tzw. ogólnego postępowania administracyjnego jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w konkretnej sprawie administracyjnej. Natomiast organami przed którymi toczy się to postępowanie lub, które prowadzą to postępowanie, są organy administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym) oraz inne organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., gdy są z mocy prawa upoważnione do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Ustawowe pojęcie "sprawy indywidualnej" wyznacza zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (oczywiście w powiązaniu z innymi przesłankami z art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). Obowiązkiem więc organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Skoro skarżący wskazywał na naruszenie własności przez właścicieli działki sąsiedniej poprzez zabór części jego działki, żądając od organu administracji interwencji w tej kwestii, to prawidłowo organy administracji uznały, iż w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Tak sformułowane żądanie skarżącego oznaczało bowiem, iż występuje on z roszczeniem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, żądając nakazania właścicielom działki sąsiedniej, naruszającym jego własność, zaniechania działań niezgodnych z jego wolą. Sprawa, w której skarżący domaga się przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez wydania zajętej części nieruchomości przez osoby trzecie jest sprawą, która podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 222 § 1 k.c., a więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Oznacza to wykluczenie organów administracji publicznej od działania na podstawie przepisów k.p.a. Analiza treści tego podania pozwala stwierdzić, iż organ administracji publicznej uznając, że żądanie R. K. ma charakter cywilny, wobec czego właściwy w sprawie jest sąd powszechny, nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a. Dopiero w treści pisma z dnia [...] r., będącego zażaleniem na postanowienie organu I instancji, skarżący rozszerzył swoje żądanie, wnosząc o wyjaśnienie na jakiej podstawie zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], obręb [...] Miasto P.o powierzchni odpowiednio [...]. Ł.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, do którego wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] r., z uwagi na to, że pismo dotyczyło kilku spraw, zgodnie z art. 9 k.p.a. udzielił stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zawiadamiając skarżącego postanowieniem z dnia [...] r., że w sprawie powierzchni przedmiotowych działek, rozgraniczenia, czy też wznowienia punktów granicznych powinien wystąpić z odrębnymi podaniami oraz wskazując przy tym na treść obowiązujących w tym zakresie przepisów. W ocenie sądu, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły, że żądanie skarżącego zawarte w podaniu z dnia [...] r. oraz w zażaleniu z dnia [...] dotyczące interwencji w związku z naruszeniem jego prawa własności ma charakter cywilny i zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. dokonały zwrotu podania. Wskazać należy, że wydanie postanowienia o zwrocie podania skarżącego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. nie oznaczało merytorycznego, odmownego rozpatrzenia jego wniosku, jedynie rozstrzygało w przedmiocie niewłaściwości organu, do którego zostało wniesione. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w odrębnym postanowieniu, szczegółowo wyjaśnił skarżącemu, z jakimi wnioskami (żądaniami) może wystąpić do organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy. Tp.