III SA/Łd 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia[...] . nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. pozbawił Z. P. statusu osoby bezrobotnej od dnia 15 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że Z. P. zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 5 sierpnia 2009 r. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w wyznaczonym terminie w dniu 15 kwietnia 2010 r. i w ciągu siedmiu dni nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Od powyższej decyzji odwołał się Z. P. Podał, że w okresie od 12 marca do 14 kwietnia 2010 r. był chory, o czym powiadomił PUP przedkładając zwolnienie lekarskie. Podniósł, że nie otrzymał korespondencji, awiza z PUP i dlatego stawił się u pośrednika pracy w dniu 4 maja 2010 r., tj. w terminie wyznaczonym podczas ostatniej wizyty w PUP. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Z. P. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł. w dniu 5 sierpnia 2009 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnego po upływie 90 dni od dnia rejestracji, tj. od dnia 4 listopada 2009 r. w wysokości 120% zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na okres 275 dni, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. Od dnia 15 kwietnia 2010 r., z powodu niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł. w wyznaczonym terminie, Z. P. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...] wskazał, że Z. P. miał obowiązek potwierdzenia swej gotowości do pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł. w dniu 15 kwietnia 2010 r., co wynika z wezwania z dnia 18 marca 2010 r. Powyższe wezwanie z wyznaczonym terminem wizyty urząd pracy wysłał Z. P. za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 19 marca 2010 r. Treść ww. wezwania w sposób nie budzący wątpliwości określa nie tylko dzień, salę oraz cel wizyty, tj. potwierdzenie gotowości do podjęcia pracy. Z akt sprawy wynika ponadto, iż ww. wezwanie, mimo wtórnego awizowania, nie zostało podjęte w terminie ( koperta z wezwaniem wysłana w dniu 19 marca 2010 r. oraz druk - zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy). Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 39, art. 42 i art. 43 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a., stwierdził, że ww. wezwanie zostało doręczone Z. P. zgodnie z art. 44 k.p.a., w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Skoro ww. wezwanie zostało awizowane w dniu 22 marca 2010 r. (wtórne awizo miało miejsce w dniu 29 marca 2010 r., natomiast zwrot tego wezwania nastąpił do Urzędu w dniu 7 kwietnia 2010 r.), a zainteresowany nie odebrał ww. wezwania w żadnym z tych terminów, to tym samym stosownie do treści art. 44 k.p.a. uznać należy, iż doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a., tj. w dniu 5 kwietnia 2010 r. Z. P. miał obowiązek potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. i w tym dniu nie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w Ł. oraz nie poinformował w ciągu 7 dni od daty wizyty, tj. do dnia 22 kwietnia 2010 r. (czwartek) o przyczynie niestawiennictwa. W dniu 4 maja 2010 r. Z. P. złożył odwołanie od zaskarżonej decyzji, po upływie 18 dni licząc od dnia wyznaczonej wizyty. W odwołaniu tym wskazał, że nie został poinformowany o terminie wizyty. Z. P. został jednak pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez urząd pracy terminach, o zasadach zgłaszania braku gotowości do pracy oraz o konsekwencjach niestawiennictwa (pouczenie z dnia 5 sierpnia 2009 r., opatrzone własnoręcznym podpisem bezrobotnego). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Z. P. rejestrując się jako osoba bezrobotna zadeklarował zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Powinien zatem dołożyć należytej staranności, wypełniając obowiązki osoby bezrobotnej, w tym obowiązek odbioru kierowanej do niego korespondencji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podał, że mieszka w bloku i korespondencja jest rozkradana z puszek. Ponadto podał, że po wyjściu ze szpitala brał leki zgodnie z wypisem ze szpitala, którego kserokopię załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że skarżący dopiero w skardze podał, że korespondencja jest wykradana z puszek, przy czym twierdzenia swojego niczym nie uprawdopodobnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy (art. 33 ust. 3). Stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Stosownie zaś do treści art. 75 ust. 3 ustawy, bezrobotny, który w okresie krótszym niż 30 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. W myśl art. 33 ust. 4c ustawy, w przypadku pozbawienia statusu bezrobotnego lub poszukującego pracy na wskazany okres ponowne nabycie statusu bezrobotnego lub poszukującego pracy może nastąpić w wyniku ponownej rejestracji, po upływie tego okresu, przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie do ich nabycia. Z powyższego wynika, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie siedmiodniowym liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis zatem nakłada na bezrobotnego obowiązek powiadomienia organu administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł. w dniu 15 kwietnia 2010 r. Bezspornym jest, że skarżący w wyznaczonym terminie nie stawił się w urzędzie pracy i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. A zatem w dniu 15 kwietnia 2010 r. skarżący nie wykazał swej gotowości do podjęcia pracy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że artykuł 33 ust. 4 pkt 4 ustawy jednoznacznie określa ciążące na bezrobotnym obowiązki i odnosi je między innymi do powiadomienia o uzasadnionej, a nie jakiejkolwiek przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Z przepisu tego wynika zatem, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest jednak pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny, to okoliczności, na które bezrobotny nie miał wpływu, a więc przeszkody powstałe niezależnie od jego woli, np. choroba czy brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji publicznej. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych z winy bezrobotnego, nawet tylko lekkomyślności czy niedbalstwa. Z odwołania wynika, iż skarżący jako przyczynę niestawienia się w urzędzie pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. wskazał to, że nie otrzymał awiza z poczty i dlatego stawił się na termin wskazany przez pośrednika pracy podczas ostatniej wizyty, tj. w dniu 4 maja 2010 r. Organy obu instancji nie uwzględniły podnoszonych okoliczności, uznając, że skoro skarżący miał obowiązek potwierdzenia gotowości do pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. i nie uzasadnił przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. w tym dniu, to należy pozbawić go statusu osoby bezrobotnej. Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Podkreślić należy, że skarżący nie stawił się w urzędzie pracy, gdyż jak twierdził nie otrzymał zawiadomienia o obowiązku stawienia się u pośrednika pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu, okoliczność podnoszona przez skarżącego oraz sposób doręczenia zawiadomienia o wizycie u pośrednika pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. nie dawały podstawy do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy niezasadnie stwierdziły, że zawiadomienie z dnia 18 marca 2010 r. o wyznaczeniu terminu wizyty u pośrednika pracy na dzień 15 kwietnia 2010 r. zostało prawidłowo doręczone Z. P. Powyższe twierdzenie organy oparły na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce poleconej nr R [...], nadanej w dniu 19 marca 2010 r. w UP Ł., zawierającej zawiadomienie z dnia 18 marca 2010 r., skierowanej do Z. P. na adres: [...] Ł., ul. A. 4 m. 46. Z informacji umieszczonych na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę wynika, iż była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 22 marca 2010 r. oraz w dniu 29 marca 2010 r.), a następnie z uwagi na jej niepodjęcie, po upływie czternastu dni zwrócona została w dniu 7 kwietnia 2010 r. do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wskazać należy, że stosownie do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Sąd w niniejszym składzie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352, w którym NSA stwierdził, że doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w ww. art. 44 k.p.a. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe nie zostało uczynione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty zawierającej przesyłkę nie wynika, by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jej mieszkania. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma żadnych informacji o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można też uznać, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie wizyty u pośrednika pracy. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Skoro nie można przyjąć, iż skarżący został prawidłowo zawiadomiony o terminie wizyty u pośrednika pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r., to tym samym błędnie organy administracji uznały, że skarżący nie stawił się w PUP Nr [...] w Ł. w wyznaczonym terminie i nie powiadomił urzędu pracy w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie wizyty w dniu 4 maja 2010 r. i na ten termin stawił się. Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. 44 k.p.a. oraz 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stosownie art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że organy administracji, ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, powinny po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego sposobu pozostawienia awiza, dokonać ponownego ustalenia przyczyn niestawiennictwa skarżącego u pośrednika pracy w dniu 15 kwietnia 2010 r. e.o.