III SA/Łd 446/04

Dnia 16 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska /spr./, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant sekretarz sądowy Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. III akt SA/Łd 446/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działający na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm.) w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115) i art. 138 § 1 kpa po analizie zgromadzonej dokumentacji i rozpatrzeniu odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] orzekającej brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Z. B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 1 i 4 ust 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 10 ust 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, nie stwierdził u Z. B. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Od powyższej decyzji Z. B. odwołał się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. twierdząc, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Badania lekarskie były wykonane niewłaściwie i mało wnikliwie, ponieważ nie uwzględniano wszystkich dolegliwości narządu słuchu ("szumów usznych" i pogarszania się słuchu) oraz nie wzięto pod uwagę wszystkich lat pracy w hałasie, a tylko z ostatniego 5-letniego okresu zatrudnienia. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył co następuje. Z. B. był kilkakrotnie poddany badaniom specjalistycznym w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Po raz pierwszy badanie laryngologiczne przeprowadzone zostało w Poradni Chorób Zawodowych w S. w dniu [...] gdzie rozpoznano chroniczne zapalenie ucha środkowego prawego z obustronnym niedosłuchem i stwierdzono, że rodzaj uszkodzenia słuchu oraz jego wielkość nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. W dniu 28 listopada 2000 r. Z. B. otrzymał skierowanie do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. W wyniku przeprowadzonych badań laryngologicznych wydane zostało orzeczenie, że wielkość ubytku słuchu, dobry kontakt słowny, szept słyszalny obuusznie z odległości 5 m oraz krótki czas narażenia na hałas ponadnormatywny - 5 lat nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od orzeczenia Z. B. odwołał się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej IMP w Ł. po przeanalizowaniu całości dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na hałas oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań audiologicznych w wydanym orzeczeniu potwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu podano, że ubytek słuchu dotyczy głównie wysokich częstotliwości 4-6 kHz z zachowaniem dobrej słyszalności w zakresie pasma mowy, co nie ogranicza społecznej wydolności słuchu i nie uzasadnia rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dokumentację uzupełniono o dane z brakujących przy rozpatrywaniu sprawy w I instancji lata pracy w innych zakładach, występujące tam narażenia na czynniki szkodliwe na stanowisku pracy, wyniki badań środowiskowych, karty badań okresowych, zaświadczenia lekarskie, świadectwa pracy itp. Mając na uwadze zastrzeżenia wniesione w odwołaniu od decyzji oraz uzupełnioną dokumentację, PWIS w Ł. wystąpił do IMP w Ł. pismem z dnia 25.10.2002 r. o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] z prośbą o uwzględnienie nowych dowodów, które się pojawiły w sprawie, a w tym także zwiększoną ilość lat pracy w hałasie do łącznego okresu 8 lat, orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] gdzie rozpatrywano za krótki czas narażenia na hałas, rozpatrzenie przebytego urazu akustycznego z rozerwaniem błony bębenkowej w czasie służby wojskowej w latach 1983-1985, szumu w uszach, osłabieniem równowagi i przebytym urazem głowy ze wstrząśnieniem mózgu w 1991 r. W odpowiedzi z dnia 21 listopada 2002 r. Instytut Medycyny Pracy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone uprzednio w orzeczeniu nr [...] odnosząc się jednocześnie do stawianych zarzutów. W podsumowaniu Instytut Medycyny Pracy w Ł. potwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z podkreśleniem, że wykazany ubytek słuchu u Z. B. ma etiologię pozazawodową. Z. B. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek z o kolejne rozpatrzenie sprawy motywując go brakiem rzetelności i jasności stwierdzeń uzyskanych orzeczeń lekarskich. Po ponownie przeprowadzonych badaniach i analizie całej dokumentacji lekarskiej, Instytut Medycyny Pracy potwierdził zasadność wydanych uprzednio orzeczeń podkreślając brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu oraz przyczynę rozpoznania pozaślimakowego ubytku słuchu z towarzyszącymi mu objawami, który nie ma związku z 8-letnim narażeniem na hałas w okresie zatrudnienia. Stwierdzono , iż schorzenie narządu słuchu i ubytek słuchu u Z. B. mogło spowodować: przebyte zapalenie ucha środkowego, przebyty uraz czaszki wskutek wypadku, a także zmiany zwyrodnieniowe w kręgosłupie szyjnym i nie wyjaśnione zaburzenia neurologiczne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zaskarżoną decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u Z. B. z dnia [...] wydał w oparciu o orzeczenie lekarskie WOMP nr [...] z dnia [...] oraz orzeczenie IMP w Ł. z dnia [...] nr [...], w których określone zostały przyczyny braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z. B. wykonując pracę zawodową był narażony na hałas (zliczając łącznie poszczególne okresy pracy w hałasie) w sumie 8 lat. Do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu konieczne jest rozpoznanie lekarskie przewlekłego schorzenia słuchu o etiologii zawodowej i charakterystycznych cechach klinicznych oraz potwierdzenie, że schorzenie to zostało spowodowane działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (w tym przypadku hałasu występującego ciągle, długotrwale w natężeniu przekraczającym obowiązującą normę na przestrzeni wielu lat pracy zawodowej). Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione powyższe warunki. Dwie uprawnione do orzekania o chorobach zawodowych jednostki orzecznicze nie rozpoznały zawodowego schorzenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. rozpatrując sprawę po odwołaniu się Z. B. od zaskarżonej decyzji wydanej w I instancji dysponował dodatkowo zebranym materiałem dowodowym, w tym również kończącym postępowanie orzecznicze - orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...] z dnia [...]. Przeprowadzone po raz kolejny badania oraz analiza dokumentacji lekarskiej potwierdziły – zdaniem organu odwoławczego - zasadność poprzednio wydanych orzeczeń. Jednocześnie zaznaczono, że samo narażenie na czynniki mogące spowodować chorobę zawodową - w tym przypadku na hałas - nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej, a może być tylko jednym z elementów mających wpływ na zaistnienie zawodowego schorzenia. Decydujące znaczenie ma bowiem rozpoznanie lekarskie wykazujące kliniczne cechy choroby zawodowej. Na powyższą decyzję Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, iż badania lekarskie były wykonane niewłaściwie i mało wnikliwie. Skarżący nie zgadza się z treścią orzeczeń Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które nie określają rodzaju ubytku słuchu, jak również nie ma ustalonych przyczyn powstania schorzenia narządu słuchu, pomimo wielokrotnych badań i szczegółowych wyjaśnień jakie nastąpiły w czasie trwania postępowania w II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm. ) i prowadzone było w oparciu o przepisy tego rozporządzenia . Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia - za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.( ust. 1 ) Przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe. ( ust. 2 ). Uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu wymienione jest w wykazie chorób zawodowych stanowiącym Załącznik do cyt. rozporządzenia, pod poz. 15. Z akt administracyjnych wynika, że dochodzenie epidemiologiczne zostało przeprowadzone, organ administracji prowadził także dodatkowe wyjaśnienia w wyniku których ustalono, iż skarżący pracował 8 lat w narażeniu na hałas powyżej dopuszczalnych wartości. W wyroku z dnia 3 lutego 1999 r sygn akt III RN 110/98 ( Prok.i Pr. 1999 zeszyt 7-8 poz. 56) Sąd Najwyższy stwierdził , że : "1. W przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. 2. Wymaganie, że za chorobę zawodową uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu może być uznany ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji - oparły się na rozpoznaniach zawartych w orzeczeniach Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. i Instytutu Medycyny Pracy im. prof. N. w Ł.. Stwierdzić jednak należy, iż oba te orzeczenia są niezmiernie lakoniczne i nie zawierają przekonywującego uzasadnienia, zwłaszcza w świetle ugruntowanego już w sprawach chorób zawodowych orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest odniesienia do domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Zdaniem Sądu w tym składzie - lakoniczne odwołanie się do schorzeń skarżącego wynikających z wywiadu, mogących wywoływać określone objawy uszkodzenia słuchu, bez przeprowadzenia odpowiednich badań w tym zakresie i wyjaśnień skarżącego - nie może stanowić skutecznego obalenia istniejącego domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Poza tym - co podniósł trafnie skarżący w skardze - orzeczenia te są sprzeczne ze sobą w ocenie charakteru schorzenia. Z orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. z dnia [...] wynika, iż rozpoznano u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego . Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. N. w Ł. z dnia [...] zawiera jedynie rozpoznanie obustronnego odbiorczego ubytku słuchu bez określenia czy jest to ubytek słuchu typu ślimakowego, czy też ubytek słuchu typu pozaślimakowego, a zatem jest to orzeczenie niepełne, natomiast z pisma z dnia 25 listopada 2002 r uzupełniającego wydana opinię wynika, iż u skarżącego rozpoznano ubytek słuchu typu pozaślimakowego. Jednocześnie w tym piśmie przyznano, iż obustronne uszkodzenie słuchu typu ślimakowego jest podstawą do rozpoznania choroby zawodowej. W opinii tej nie odniesiono się do rozpoznania zawartego w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. z dnia [...]. Ponadto zawarto wyjaśnienie, iż rozwój uszkodzenia słuchu ma charakter fazowy i istotnego ubytku słuchu uzasadniającego rozpoznanie choroby zawodowej można oczekiwać dopiero po co najmniej 10 letnim lub dłuższym okresie narażenia na hałas. Twierdzenia tego nie oparto na żadnych dowodach lub przepisach prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r I SA 1200/98 nie publikowany ) W tym samym wyroku Sąd zważył iż : "Każde uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. " W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lakonicznych nie zawierających przekonującego uzasadnienia naruszyły zatem art. 7 , 77 § 1 kpa . Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.