III SA/Łd 451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wymeldowaniu uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 451/06 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 701/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. G. – następcy prawnego E. Ł., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania T. Ł. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany podmiotowej po stronie skarżącej. W dniu 16 listopada 2005 r. E. Ł. sprzedała bowiem nieruchomość przy ul. A swojej matce H. G., zaś w styczniu 2006 r. wyprowadziła się ze spornego lokalu i zamieszkała przy ul. B. Nowym właścicielem nieruchomości przy ul. A została więc H. G., która poparła skargę. Stała się ona zatem następcą prawnym E. Ł., a tym samym i stroną skarżącą w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ), po przeprowadzeniu na wniosek H. G. postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta S. orzekł o wymeldowaniu T. Ł. z pobytu stałego w S. przy ul. A. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podejmując ponowne rozstrzygnięcie co do wymeldowania T. Ł. kierował się m. in. uwagami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartymi w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. Od powyższej decyzji odwołał się T. Ł. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku E. Ł., orzekł o odmowie wymeldowania T. Ł. z pobytu stałego w S., przy ul. A. Od decyzji tej wniosła odwołanie E. Ł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody E. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W trakcie toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania E. Ł. dokonała sprzedaży przedmiotowej nieruchomości H. G. - swojej matce aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 16 listopada 2005 r. W dniu 20 stycznia 2006 r. H. G. złożyła do Prezydenta Miasta S. wniosek o wymeldowanie T. Ł. z nieruchomości położonej w S. przy ulicy A. Organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 701/05 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji orzekł o wymeldowaniu T. Ł. z nieruchomości położonej przy ulicy A w S. Stanowisko swoje organ oparł na ustaleniu, że "... Pan T. Ł. w lokalu mieszkalnym przy ul. A w ogóle nie zamieszkuje, ponieważ nie skupił w nim swojego centrum życiowego...". Od decyzji tej wniósł odwołanie T. Ł., wnosząc o ponowne, szczegółowe i wnikliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie o wymeldowanie T. Ł. z miejsca pobytu stałego na wniosek E. Ł. z dnia [...]. W dniu wydawania przez WSA w Łodzi wyroku w sprawie skargi złożonej przez E. Ł. na decyzję Wojewody [...], wymieniona nie była już właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. A. Wyprowadziła się z tej nieruchomości i zamieszkała w lokalu przy ul. B w S. Nowym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. A w S. stała się H. G. Ta okoliczność powinna zostać przez organ I instancji zbadana pod kątem art. 28 k.p.a., czy E. Ł. nadal posiada przymiot strony w rozumieniu powyższego przepisu. W dniu 20 stycznia 2006 r. H. G., złożyła wniosek o wymeldowanie T. Ł. z ww. nieruchomości. Pismem z dnia 25 stycznia 2006 r. Urząd Miasta S. zawiadomił H. G. i T. Ł. o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania T. Ł. z pobytu stałego. Zdaniem Wojewody [...] z powyższego wynika, że organ I instancji wszczął w tej samej sprawie tj. wymeldowania T. Ł. z pobytu stałego, drugie postępowanie administracyjne, zamiast kontynuować postępowanie z H. G., jako następcą prawnym E. Ł. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem wydanym w dniu [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego T. Ł. do czasu rozstrzygnięcia skargi skierowanej przez E. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 6 marca 2006 r. H. G. dostarczyła do Urzędu Miasta w S. kserokopię nieprawomocnego wyroku WSA w Łodzi. Pismem z dnia 14 marca 2006 r. organ I instancji wezwał strony na rozprawę administracyjną i kontynuował przedmiotowe postępowanie. W dniu 30 maja 2006 r. organ I instancji wydał decyzję o wymeldowaniu T. Ł. z miejsca pobytu stałego i w uzasadnieniu tej decyzji przytoczył fakty ustalone w postępowaniu z wniosku E. Ł., jak i w postępowaniu z wniosku H. G. Organ odwoławczy stwierdził, że w jednej sprawie dotyczącej wymeldowania T. Ł. z miejsca pobytu stałego w nieruchomości położonej w S. przy ul. A zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne. Postępowanie prowadzone na wniosek E. Ł. nie zostało zakończone, gdyż nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna. Organ I instancji nie zastosował się do art. 104 k.p.a., który to artykuł stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenie przez organ I instancji, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowanie zgodnie z art. 105 k.p.a. W postępowaniu z wniosku H. G. organ I instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontynuował postępowanie bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego, postanowieniem z dnia [...], postępowania. Naruszył zatem przepis art. 97 § 2 k.p.a., który stanowi że, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W czasie zawieszenia postępowania zgodnie z art. 102 k.p.a., organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Żadna z ww. przesłanek w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała. Decyzja organu I instancji została więc wydana w wyniku przeprowadzenia wadliwego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta S. wydał decyzję w sprawie wymeldowania T. Ł. z nieruchomości położonej w S. przy ul. A z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż zupełnie niezrozumiałe są wywody autora decyzji Nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta S., tak jakby w ogóle nie czytał akt, ponieważ organ I instancji nie wznowił zawieszonego postępowania z jej wniosku, lecz kontynuował postępowanie ze skargi po otrzymaniu wyroku Sądu. Skarżąca podała, iż już w dniu 14 lutego 2006 r. była następcą prawnym, a Delegatura w S. posiadała w marcu prawomocny wyrok Sądu. Natomiast w decyzji podaje się, że E. Ł. jest nadal stroną, oraz że na wniosek z 26 stycznia 2006 r. wydana została decyzja o wymeldowaniu, co nie jest prawdą, ponieważ urząd rozpatrywał dowody zgodnie z wytycznymi Sądu w Łodzi. Skarżąca podniosła, iż E. Ł. złożyła wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego, które toczyło się na jej żądanie. Skarżąca podważyła wiarygodność zeznań świadków przedstawionych przez T. Ł. Ponadto skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do zeznań jej świadków, co świadczy o jednostronnym rozpatrywaniu sprawy i utrudnia wymeldowanie obcej osoby z jej posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, że podnoszony przez skarżącą fakt złożenia przez E. Ł. wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego nie znalazł potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu, ponieważ wniosek ten został złożony po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...], tj. w dniu 10 sierpnia 2006 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę złożoną przez skarżącą i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu II instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując równocześnie temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. A zatem organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wskazał, na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ I instancji oraz z jakimi dowodami w sprawie nie zapoznały się strony. Zdaniem Sądu, przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie może być wskazanie, że organ I instancji wszczął w sprawie wymeldowania T. Ł. dwa postępowania administracyjne, jedno z wniosku E. Ł., a drugie z wniosku H. G. oraz to, że w postępowaniu z wniosku E. Ł. organ I instancji nie zbadał, czy wnioskodawczyni posiadała nadal przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie zakończył tego postępowania poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a., zaś w postępowaniu z wniosku H. G. organ I instancji kontynuował postępowanie bez podjęcia zawieszonego postępowania, czym naruszył art. 97 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne z art. 138 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe. Należy bowiem mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten są oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 701/05 stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany podmiotowej po stronie skarżącej. Nowym właścicielem nieruchomości przy ul. A została H. G., która poparła skargę. Stała się ona zatem następcą prawnym E. Ł., a tym samym i stroną skarżącą w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 220). Wykładania zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 701/05 umożliwiała organowi I instancji kontynuowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania T. Ł. z udziałem nabywcy nieruchomości H. G., która wstąpiła w miejsce poprzedniej strony. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż przeniesienie własności nieruchomości z zachowaniem formy aktu notarialnego powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. Oznacza to, iż zbywca nieruchomości traci przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 252). Organ I instancji powinien więc prowadził postępowanie z udziałem H. G., bowiem E. Ł. przestała być stroną postępowania i nie zachodziła podstawa do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Akta sprawy wskazują, iż tak było w niniejszej sprawie. Organ I instancji wskazał, iż ponownie załatwił niniejszą sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2006 r. Jeżeli kwestia dotycząca strony niniejszego postępowania administracyjnego nie została przez organ I instancji dostatecznie wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, to organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę miał obowiązek usunąć naruszenie prawa, którego dopuścił się organ I instancji. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ działający w postępowaniu odwoławczym, gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż wobec powyższych rozważań, skoro H. G. jest następcą prawnym E. Ł., to drugie postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie T. Ł. z tego samego lokalu, wszczęte na żądanie H. G. z dnia 20 stycznia 2006 r., a następnie zawieszone przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...], organ ten winien podjąć i umorzyć, bowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona decyzja doręczona została T. Ł., a nie jego pełnomocnikowi T. Ł., a z akt sprawy nie wynika, iż udzielone w dniu 27 czerwca 2006 r. pełnomocnictwo zostało cofnięte. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy, Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.