III SA/Łd 452/04

Dnia 15 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy działki uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty O. z dnia [...] nr [...] Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta O. na podstawie art.97 § 1 pkt.4 kpa, art.39 ust.1 oraz art.22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz.U nr 100 z 2000r. poz.1086 z późn. zm.) orzekł o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ujawnienia w ewidencji gruntów granic działki [...] obręb [...] w O. z sąsiadującymi działkami zgodnej ze stanem użytkowania na gruncie do czasu dostarczenia przez strony stosownej dokumentacji wynikającej z postępowania rozgraniczeniowego i sądowego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II S.A./Łd 294/01 z dnia 9 października 2003r. postanowiono przywrócić stan w ewidencji gruntów sprzed zmiany nr [...] z dnia [...]. W sprawie sporu co do położenia znaków granicznych strony mogą wystąpić do Sądu Rejonowego w O.. Decyzja Burmistrza O. z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisu art.33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Została ona wydana przed kontrolą przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zaś akt ugody nie został podpisany przez wszystkie strony postępowania. Obecny stan w ewidencji gruntów po zmianie nr [...] z dnia [...] dotyczący powierzchni działki [...] jest odmienny niż powierzchnia na mapie do działań prawnych nr [...] z dnia [...] Dopiero dokumenty powstałe w wyniku postępowania sadowego mogą stać się podstawą do podjęcia postępowania administracyjnego i wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenia na wymienione postanowienia złożył J. M. podnosząc, iż organ I instancji niesłusznie nie uwzględnił ugody zawartej przed geodetą podczas rozgraniczenia działek [...] i [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na podstawie aert.138 § 1 pkt.1 w związku z art.144 kpa oraz art.7b.) ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz.U. nr 100 z 2000r. poz.1086 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią art.97 § 1 pkt.4 kpa zawieszenie postępowania może nastąpić gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art.31 ust.4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. w przypadku wystąpienia sporu co do przebiegu granic geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda taka ma moc ugody sądowej. Aby ugoda taka była ważna muszą ją podpisać wszyscy współwłaściciele rozgraniczonych nieruchomości. Ugoda zawarta bez udziału wszystkich współwłaścicieli jest dotknięta wadą nieważności bezwzględnej. Ugoda zawarta w dniu [...] została podpisana jedynie przez J. M., będącego współwłaścicielem w ¼ działki nr [...] oraz M. S. będącą współwłaścicielką w ½ działki nr [...]. Jest ona zatem obarczona wadą podważającą jej moc dowodową. Zakwestionowanie ważności takiej ugody w ramach postępowania administracyjnego jest jednak niedopuszczalne i może nastąpić jedynie w postępowaniu sądowym według zasad określonych przez prawo cywilne. Ponieważ ugoda może być podważona tylko w odrębnym postępowaniu to zaistniały przesłanki określone w art.97 § 1 pkt.4 kpa uzasadniające zawieszenie postępowania. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wymienione postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. Z. podnosząc, iż ugoda z dnia [...] została podpisana przez skarżącą, M. S. i J. M., który był upoważniony przez swoje dzieci J. M., S. M. i M. S. Upoważnienie to zostało okazane geodecie podczas podpisywania ugody. W konkluzji skarżąca wnosiła o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga B. Z. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było ujawnienie w ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Dla wymienionych nieruchomości przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe zakończone podpisaniem ugody w dniu [...]. Ugoda ta została podpisana przez współwłaścicieli działki nr [...] B. Z. i M. S. oraz współwłaściciela w ¼ działki nr [...] J. M. Brak jest natomiast podpisów pozostałych współwłaścicieli działki [...] a mianowicie J. M., S. M. i M. S. Organy administracji obu instancji słusznie uznały, iż ugoda ustalająca przebieg linii granicznej zawarta bez udziału wszystkich współwłaścicieli dotknięta jest nieważnością bezwzględną i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wzruszenie takiej ugody następuje jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczlengo Sądu Administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1981r. w sprawie I CR 225/81(OSP nr 12 z 1982r. poz.215), postanowieniu z 14 grudnia 2001r. w sprawie V CKN 575/00(Lex nr 52723) i wyroku z 30 marca 1962r. w sprawie III CR 237/62(OSNC nr 2 z 1963r. poz.48) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 1987r. w sprawie IV SAB 24/86(ONSA nr 1 z 1987r. poz.39) i z 9 stycznia 1998r. w sprawie II S.A. 1114/97(Lex nr 41276). Organy administracji nie wyjaśniły jednak w sposób wyczerpujący okoliczności czy ugoda rzeczywiście nie została podpisana przez wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Chodzi tu o kwestię czy J. M. nie występował jako pełnomocnik swoich dzieci będących pozostałymi współwłaścicielami działki jak podnosi to B. Z. w skardze. Protokół ugody nie zawiera zapisu, iż J. M. legitymował się pełnomocnictwem od pozostałych współwłaścicieli. Również z treści pisma Starosty O. z dnia [...] wynika, że w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma takiego upoważnienia. Z faktu, iż w protokole ugody brak jest adnotacji o pełnomocnictwie oraz z tego, że nie ma takiego upoważnienia w operacie nie można automatycznie wyciągać wniosku, iż J. M. nie legitymował się pełnomocnictwem. Dla dokładnego wyjaśnienia kwestii czy J. M. rzeczywiście posiadał upoważnienie od pozostałych współwłaścicieli konieczne było odebranie oświadczenia od geodety, przed którym zawarto ugodę. Mogło się, bowiem tak zdarzyć, iż J. M. w trakcie ustalenia przebiegu granic nieruchomości okazywał pełnomocnictwo, jak wskazano to w skardze, lecz nie zostało to odnotowane w protokole ugody. Nie można również wykluczyć sytuacji, iż pełnomocnictwo zostało złożone geodecie w dniu [...], lecz nie odnotował on tego w ugodzie ani nie załączył pełnomocnictwa do akt sprawy. W razie wątpliwości należało również odebrać oświadczenie od J. M. Kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona, choć okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem gdyby okazało się, że J. M. posiadał pełnomocnictwo to oznaczałoby, iż zawarta ugoda nie byłaby dotknięta nieważnością bezwzględną. Nie byłoby zatem potrzeby jej wzruszania w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organy administracji nie wyjaśniły jednak w sposób wyczerpujący czy J. M. był upoważniony do podpisania ugody przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też nie zebrały ani nie rozważyły całego materiału dowodowego czym naruszyły przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty O. z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny dokładnie wyjaśnić czy J. M. przy podpisywaniu ugody legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu przez pozostałych współwłaścicieli. W tym celu należy rozważyć możliwość wyjaśnienia tej kwestii w oparciu o oświadczenie geodety, przed którym spisywana była ugoda oraz ewentualnie w oparciu o oświadczenie J. M. W zależności od wyników ustalenia tej okoliczności organy administracji winny podjąć dalsze czynności w sprawie.