III SA/Łd 452/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Łubnicach z dnia 29 listopada 2023 r. nr XLIX/314/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łubnice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Łubnice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł. (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 29 listopada 2023 r. Rada Gminy w Łubnicach, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) - dalej: "u.s.g." i art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 194) - dalej: "ustawa", podjęła uchwałę nr XLIX/314/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łubnice. W § 1 tej uchwały wskazano, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 1a ustawy: 1) dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Łubnice w kwocie 16,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Łubnice w kwocie 11,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy poprzez nieuzasadnione uregulowanie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej za gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań zabezpieczenia obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy nie daje samodzielnej podstawy do takiej regulacji, w konsekwencji zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy; 2. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia", podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wojewoda przytoczył treść art. 15 ust. 2 oraz 15 ust. 1a ustawy i wskazał, że jego zdaniem sposób naliczania za "gotowość do wyjazdu" jest ściśle związany z uprawnieniem do ekwiwalentu pieniężnego uregulowanego w art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy. Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy w Łubnicach w § 1 pkt 1 uchwały postanowiła, że ekwiwalent pieniężny przysługuje wyłącznie za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu, zatem nieuzasadnione jest określenie w uchwale sposobu naliczania za gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Skoro rada nie uregulowała kwestii dotyczących prawa do ekwiwalentu za działania, wymienione w art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy, to w ocenie wojewody brak jest podstaw do określenia sposobu naliczania wysokości tego ekwiwalentu wobec konkretnego strażaka. Nadto w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi OSP oraz kandydatowi na strażaka OSP z terenu Gminy Łubnice w kwocie 11,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Wojewoda wskazał, że z art. 15 ust. 2 ustawy wynika, że wysokość ekwiwalentu nalicza się w odniesieniu do strażaka OSP za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każda rozpoczętą godzinę szkolenia. Ostatni sposób naliczania ekwiwalentu odnosi się tylko do kandydata na strażaka, a nie do strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Taka regulacja oznacza niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łubnicach wniosła o uznanie za zasadny zarzutu w zakresie punktu 1 skargi i oddalenie skargi w zakresie punktu 2. Organ wskazał, że uchylił zaskarżoną uchwałę, zaś 25 czerwca 2024 r. podjął uchwałę nr III/19/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łubnice. Organ dodał, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały z 29 listopada 2023 r., Wójt Gminy Łubnice dokonał wypłat ekwiwalentu pieniężnego uprawnionym strażakom ratownikom OSP za udział w akcjach ratowniczych, działaniach ratowniczych, ćwiczeniach oraz szkoleniach oraz kandydatom na strażaka ratownika OSP z terenu gminy Łubnice za udział w szkoleniach. Natomiast ze względu na brak wniosków w zakresie wypłat ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za udział w działaniach mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r., nie stosowano uchwały w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy w Łubnicach z 29 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Łubnice. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że zgodnie z w art. 15 ust. 1, 1 a i 2 ustawy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, oraz strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7- stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Z powyższej regulacji wynika, że rada upoważniona jest do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1 ustawy), a także stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych - dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (art. 15 ust. 1a ustawy). Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 ustawy: - ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; - ekwiwalent dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; - ekwiwalent dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W stosunku do ekwiwalentu przyznawanego wyżej wymienionym podmiotom, rada upoważniona jest wyłącznie do określenia wysokości tego ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawiki godzinowej (kwoty) dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich, natomiast sposób wypłaty ekwiwalentu określony został przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy i rada nie jest uprawniona do jego modyfikowania. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy bądź każdą rozpoczętą godziną szkolenia w odniesieniu do kandydatów na strażaka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24, LEX nr 3730385, wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 898/23, LEX nr 3637495). Jak z powyższego wynika, trafnie pełnomocnik wojewody zarzuca radzie, że skoro w § 1 pkt 1 uchwały nie przewidziała stawki ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (art. 15 ust. 1a ustawy) to całkowicie niezasadnym jest określenie w uchwale sposobu naliczania wypłaty tego ekwiwalentu. Przy czym sąd pragnie podkreślić, że brak uregulowanie stawki ekwiwalentu za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy stanowi pominięcie uchwałodawcze, którego dopuścił się organ w kontrolowanej uchwale bowiem zgodnie z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy ekwiwalent pieniężny otrzymują również strażacy ratownicy OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, tj. w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Wskazany przepis nakłada zatem na radę obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, zezwalając wyłącznie aby przy ustalaniu jego wysokości rada uwzględniła posiadane przez gminę środki. A zatem przepis ten pozwala na różnicowanie wysokości tego ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. Fakultatywne uprawnienie dla rady gminy do przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP zawarte zostało wyłącznie w art. 15a ustawy zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. A zatem fakultatywnie rada gminy może ale nie musi przyznać strażakom ratownikom OSP ekwiwalent za wykonywanie innych zadań niż wymienione w art. 15. W tym przypadku ustawodawca przekazał organom stanowiącym gmin w art. 15a ustawy kompetencje do określenia zarówno wysokości tego ekwiwalentu, jak i sposobu jego ustalania. Przypomnieć należy, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem, a ustawą, co - jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze, przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 3442/21, publ. Lex nr 3257836) co samo przez się stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Trafnie także w swojej skardze wojewoda zarzucił organowi dokonanie nieuprawnionej modyfikacji zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP za udział w szkoleniu. Przyjęte na gruncie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" dotyczy wyłącznie kandydata na strażaka ratownika OSP. Ekwiwalent za udział w szkoleniu dla strażaka ratownika OSP zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy winien być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". A zatem treść regulacji zawartej w § 1 pkt 2 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących kwotę 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego. EC