III SA/Łd 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej jako: ustawa), § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 – dalej jako: rozporządzenie), art. 16 ust. 5 akapit pierwszy, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z dnia 28 stycznia 2011r. – dalej jako: rozporządzenie Komisji), po rozpatrzeniu wniosku L.D. przyznał po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 64,44 zł płatności ONW na rok 2012 w łącznej wysokości 794,76 zł, w tym ONW – Nizinne strefa I w wysokości 794,76 zł, w tym środki budżetu UE 635,80 zł, środki krajowe 158,96 zł. Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2012r. i przeprowadzeniu kontroli, podczas której stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, iż działki ewidencyjne nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 nie znajdują się w bazie referencyjnej LIPS oraz stwierdzono, iż powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działkach o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 i 66/5 jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych. Wnioskodawca wezwany do wyjaśnienia tej nieścisłości złożył korektę wniosku wraz z mapą ewidencyjną. W efekcie końcowym w przypadku działki rolnej "C" z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,32 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,08 ha, z działki rolnej "M" z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,10 ha wykluczono 0,04 ha. Ustalając ostatecznie, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosi 4,98 ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wynosi 4,80 ha, wystąpiło zawyżenie – 0,18 ha, co stanowi 3,75 %. Co za tym, początkowo kwota płatności ONW strefa Nizinna I została naliczona do powierzchni stwierdzonej i wynosiła 859,20zł, jednakże została zmniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE), w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Jeśli zaś obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną. W związku z powyższym organ należną w roku bieżącym kwotę płatności ONW pomniejszył o 64,44zł czyli kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną. W terminie prawem przewidzianym L.D. złożył odwołanie wyjaśniając, iż z działki nr 66/4 wyłączono 18a, a jej powierzchnia to 1,11ha, zaś z działki nr 66/5 wyłączono 18a, a jej powierzchnia to 0,49ha, procentowo 40%, a powierzchnie obu działek pod uprawą to 1,32ha. Natomiast działki nr 503, 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 zastąpione są działką 1045 i 1046, sumarycznie mają 26a, pod uprawę 13a, zaś w czasie kontroli – w dniu 23 lipca 2004r., zmierzono powierzchnię o 10a. Odwołujący wniósł o ponowną kontrolę pomiarów powierzchni. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, wskazując m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 21 ust. 1-3, art. 30 ust. 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając wywiedzione przez ten organ stanowisko. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż w wyniku analizy stwierdzono, że powierzchnia PEG, kwalifikująca się do płatności, na działkach ewidencyjnych: - nr 66/4 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,94ha; - nr 66/5 jest większa niż powierzchnia PEG ustalona przez organ I instancji i wynosi 0,4293ha; - nr 502/1 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha, - nr 502/2 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha - nr 502/3 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha - nr 502/4 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha - nr 503 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,10ha. Organ dodał, iż pomiar PEG został dokonany w granicach powierzchni spełniającej warunki do przyznania płatności, w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych, po wyłączeniu zakrzewień, zadrzewień – działka nr 66/4. W przypadku działek o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4, na których według wnioskodawcy pod uprawą jest 0,13ha PEG został ustalony na 0,00ha, ponieważ działki o tych numerach nie istnieją w ewidencji gruntów. Deklaracja strony mogłaby zostać pozytywnie zweryfikowana gdyby strona doręczyła do Starostwa mapę prawną, a następnie odpowiedni wydział gospodarki i geodezji naniósł odpowiednie zmiany w ewidencji gruntów. W przeciwnym wypadku brak jest możliwości weryfikacji żądania strony. Przyznanie w tej sytuacji płatności naruszałoby § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, w związku z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W odniesieniu do działki nr 503 PEG prawidłowo ustalono na poziomie 0,10ha, aczkolwiek z racji, iż strona w granicach tej działki zadeklarowała jedynie 0,06ha, a na działkach 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 wyznaczono PEG na poziomie 0,00ha, to cała działka rolna "M" o powierzchni 0,10ha, a nie jak zadeklarowała strona 0,13ha musiała zostać wykluczona z płatności. Organ podał, iż bez znaczenia jest fakt ustalenia w postępowaniu odwoławczym, że PEG działki nr 66/5 jest większy niż ustalony przez organ I instancji i wynosi 0,4293ha ponieważ w granicach tej działki strona zadeklarowała 0,30ha i do takiej powierzchni płatność została przyznana. Organ dodał, iż strona na poparcie swych twierdzeń złożyła tylko mapę ewidencyjną i pismo Starostwa, lecz dokumenty te nie wpływają na rozstrzygnięcie. Organ wskazał nadto, iż w celu uniknięcia dwukrotnego pomniejszenia płatności strona mogła dokonać na piśmie skutecznego wycofania powierzchni nieuprawnionej do płatności ONW, należało to uczynić do dnia wykrycia nieprawidłowości przez organ. W realiach sprawy strona podała we wniosku dane niezgodnie ze stanem faktycznym, w toku postępowania nie przedstawiła dowodu, który jednoznacznie wskazywałby, ze nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, a także nie poinformowała organu do czasu wykrycia nieprawidłowości, że wniosek jest nieprawidłowy. Podpisując wniosek strona oświadczyła zaś, że znane jej są zasady przyznawania płatności ONW, zatem miała świadomość zarówno pozytywnych jak i negatywnych konsekwencji swojej deklaracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.D. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, iż organ ukarał go za błąd czeski we wniosku, który polegał na tym, że na działce "C" skarżący podał powierzchnie pod uprawę 1,32ha, w skład której wchodzą działki ewidencyjne nr 66/4 – 1,11ha i 66/5 – 0,49ha. Powierzchni uprawna na tych działkach według danych organu to 66/4 – 0,94ha, 66/5 – 0,43ha. Błąd strony polegał na zawyżeniu powierzchni działki 66/4 – 1,02ha i zaniżeniu powierzchni działki nr 66/5 – 0,30ha. Wezwany do korekty otrzymał informację od pracownika, iż po wyjaśnieniach już wszystko będzie dobrze, przy czym pracownik nie wskazał na jego błąd, który mógłbym wówczas wyeliminować. Dodał, iż podając powierzchnię działki "C" 1,32ha zaniżył powierzchnię bo zmierzona przez organ to 1,37ha, a tym samym strona nie zrobiła oszustwa, za które ją ukarano. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie nie wzbudza uwag krytycznych poprawność oparcia wydanego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329). Zresztą w tym zakresie brak jest kontrowersji formułowanych tak w skardze do sądu, jak i we wcześniejszym odwołaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z dnia 28 stycznia 2011r.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Przy czym pomoc tą oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Natomiast jeżeli wspomniana różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Posługując się ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji należy wskazać, iż skarżący zadeklarował do płatności kilkanaście działek, z których organ w wyniku przeprowadzonej kontroli dokonał określonych wykluczeń w zakresie powierzchni dwóch działek oznaczonych jako działki "C" i "M". I tak skarżący zadeklarował do płatności działkę "C" urządzoną na działkach ewidencyjnych o nr 66/4 i 66/5 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 1,32ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy wykluczyły z owej działki areał o powierzchni 0,08ha. Natomiast w zakresie działki "M" urządzonej na działkach ewidencyjnych o nr 503, 502/1, 502/2, 502/3 i 502/4 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 0,10ha w wyniku przeprowadzonej kontroli organ wykluczył areał o powierzchni 0,04ha. Tym samym organ wykluczył z zadeklarowanej powierzchni łącznie 0,12ha. Jeżeli zatem skarżący zadeklarował w zakresie płatności ONW areał 4,98ha, z którego wykluczono 0,12ha, to tym samym areał stwierdzony wynosił 4,86ha. Nie zaś 4,80ha, jak wskazały to organy w wydanej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,46% i była mniejsza niż 3% wskazane w art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r.. Jak wynika z powyższego organy obu instancji wydając decyzje dokonały ustalenia obszaru zatwierdzonego w sposób pomijający własne ustalenie obszaru wykluczonego. Tym samym ustalenie istotnej okoliczności sprawy nastąpiło w sposób naruszający przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. Ujawnione uchybienia – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 P.p.s.a. – obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Wobec uwzględnienia skargi konieczne było stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku (art. 152 P.p.s.a.). Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania poddanych ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a.. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. D.Cz.