III SA/Łd 454/07

Dnia 20 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody {...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]. III SA/Łd 454/07 UZASADNIENIE Na mocy decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] W. M. uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 6 maja 2002 roku oraz prawo do zasiłku od dnia 14 maja 2002 roku w wysokości 572,10 zł miesięcznie. W dniu 31 października 2006 roku W. M. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w S. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W dniu 9 stycznia 2007 roku W. M. złożył odwołanie od tej decyzji, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia i wniósł o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że obowiązkiem organu l instancji będzie zbadanie charakteru pisma złożonego przez W. M. w dniu 31 października 2006 roku oraz ustalenie w jakim trybie i na jakiej podstawie wniósł on o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a także czy kwestionuje, a jeżeli tak, to w jakim trybie, decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. , na podstawie art. 145a § 1 i art. 149 § 3 i 4 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6 poz. 65), decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] o przyznaniu W. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący ubiega się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i podnosi, że nie odwoływał się od decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych ponieważ wiedział o utracie mocy przepisów o zasiłkach przedemerytalnych. W ocenie organu, argumenty skarżącego nie mogą doprowadzić do wznowienia postępowania i przyznania zasiłku przedemerytalnego, gdyż w sprawie nigdy nie toczyło się postępowanie dotyczące zasiłku przedemerytalnego, jak również nie była wydana decyzja w sprawie odmowy przyznawana tego zasiłku. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie i wniósł o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W dniu 24 kwietnia 2007 roku W. M, złożył oświadczenie, z treści którego wynika, iż jego pismo z dnia 31 października 2006r. skierowane do Powiatowego Urzędu Pracy w S. jest wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie oświadczył, iż domaga się wznowienia postępowania w stosunku do decyzji przyznającej mu status bezrobotnego i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] W. Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a, art. 147, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2, art. 150d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawa, na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji, zgodnie z art. 145 a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W przypadku niespełnienia powyższych przesłanek wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Organ podał, iż kwestia nabycia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego przez Pana W. M. została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia[...] . Z przedłożonych akt sprawy wynika ponadto, że kwestia uprawnień W. M. do zasiłku przedemerytalnego nie była rozstrzygana przez organ administracji publicznej i w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r., Nr 6, poz. 65 z późn. zm.), oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /.../ (Dz.U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1793). Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek dla bezrobotnego i zasiłek przedemerytalny to dwa odmienne świadczenia i podstawy materialnoprawne przyznania każdego z tych świadczeń są odmienne. Wojewoda przytoczył podstawy prawne postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny oraz przebieg nowelizacji przepisów od czasu otrzymania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i związanego z tym zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśnił jednocześnie, że kwestia nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego nie była przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej i w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca kwestię uprawnień skarżącego do zasiłku przedemerytalnego. Organ podniósł, iż nie ma możliwości przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego osobom, które nie posiadały decyzji administracyjnej w tej sprawie, wydanej w oparciu o przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2006r. W ocenie Wojewody, brak decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego równoznaczny jest z brakiem podstaw do wznowienia postępowania. Organ wskazał, iż zasadnie zatem Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] o przyznaniu W. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze na powyższą decyzję W. M. wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że czuje się pokrzywdzony wadliwym ustawodawstwem, którego zmiany pozbawiły go możliwości otrzymania świadczenie dla siebie korzystniejszego. W odpowiedzi na skargę W. Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przeprowadzając kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca, co uczynił w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 i 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zatem zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 149 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia – art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania, stosownie do § 3 art. 149 k.p.a. następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (np. sprawa nie należy do drogi administracyjnej, sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, organ działał w innej formie niż decyzja, lub gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ nie działał) lub podmiotowych (z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną), oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 § 2 k.p.a.). Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. IV SA 487/91 ONSA z 1001 r. Nr 2, poz. 50). W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia 31 października 2006 r. wniósł o ponownego zbadanie jego sprawy i przyznaniu mu zasiłku przedemerytalnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 145a § 1 i 149 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Takie rozstrzygnięcie organu I instancji oznacza, że organ ten po rozpoznaniu wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zasiłku przedemerytalnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wyznaczonej innym zakresem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym dotyczącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego zakończonego decyzją ostateczną. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego stwierdzając niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, gdyż w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego nie została wydana decyzja ostateczna. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a zatem podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż odmowę wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia brak decyzji ostatecznej wydanej w tej sprawie w postępowaniu zwykłym w oparciu o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy. Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji w decyzji organu I instancji mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem orzeczenia. Rozstrzygnięcie dotyczy bowiem decyzji ostatecznej z dnia [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego, a uzasadnienie wskazuje na brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja organu II instancji utrzymuje zaś w mocy decyzję organu I instancji. Nie ma znaczenia dla oceny fakt, że skarżący w toku postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 24 kwietnia 2007 r., precyzując swoje żądanie podał, że żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie statusu bezrobotnego i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy przyjąć, że moc wiążącą ma rozstrzygnięcie decyzji (podobnie NSA – wyrok z dnia 31 października 1989 r. (IV SA 705/89), GAP 1990, nr 1 z komentarzem H. Starczewskiego). W tym miejscu podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał ustaleń co do istnienia przeszkód formalnych (podmiotowych, przedmiotowych, czy odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku), które mogłyby przesądzać o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] w sprawie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W żadnym z pism składanych w toku postępowania skarżący nie powołał się również na jakąkolwiek z przesłanek, wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, która uzasadniałaby wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Warto zaznaczyć, iż podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 393/07 (niepublikowany). Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji ( § 2 art. 104 k.p.a.). Art. 104 wyznacza przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Art. 104 nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, 157 § 3, 158) Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 343). Przyznanie bądź odmowa przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001r., nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), powinna nastąpić w drodze decyzji. Organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnej i pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń i twierdzeń strony. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej mają obowiązek badania, bez względu na tytuł pisma i jego formalną zawartość, jaka była intencja składającej je strony. Jeżeli istnieje wątpliwość co do treści pisma, organ administracji winien wezwać stronę do sprecyzowania składanych wniosków. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w toku postępowania administracyjnego skarżący różnie formułował swoje żądanie. Pomimo kilkakrotnie podejmowanych przez organy administracji działań w zakresie wyjaśnienia intencji strony, nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z art. 9 k.p.a., czy skarżący, skoro powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, żąda wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 145 a k.p.a., czy też przyznania tego świadczenia po raz pierwszy w postępowaniu zwykłym. Na rozprawie skarżący oświadczył, że jego intencją było to, aby organ rozpoznał wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 334/87 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Mając powyższe na uwadze, nie przesądzając w jakikolwiek sposób zasadności wniosku skarżącego, ani jego dopuszczalności w świetle przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania, a przede wszystkim brak dokładnego wyjaśnienia intencji skarżącego nie pozwalają sądowi zająć stanowiska w zakresie merytorycznej zasadności wniosku W. M. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji winny uzupełnić postępowanie uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności dokładnie ustalić żądanie strony, ocenić zebrany materiał dowodowy i ponownie rozstrzygnąć wniosek skarżącego, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.