III SA/Łd 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 – dalej jako: ustawa), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r, str. 1 ze zm. – dalej jako rozporządzenie Komisji WE), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku L.D. przyznał płatności na 2012r. w wysokości 4.031,89zł, w tym: - jednolita płatność obszarowa w wysokości 3.250,35zł, w tym środki unijne 3250,35zł, środki krajowe 0,00zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 263,54zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości - uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 781,54zł, w tym środki unijne 0,00zł, środki krajowe 781,54zł, wynikającej z pomniejszonej płatności o kwotę 76,25zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2012r. i przeprowadzeniu kontroli, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. Stwierdzono, iż działki ewidencyjne nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 nie znajdują się w bazie referencyjnej LIPS oraz stwierdzono, iż powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działkach o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 i 66/5 jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych. Wnioskodawca wezwany do wyjaśnienia tej nieścisłości złożył korektę wniosku wraz z mapą ewidencyjną. W efekcie końcowym w przypadku działki rolnej "C" z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,32ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,08ha, z działki rolnej "M" z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,10ha wykluczono 0,04ha. Ustalając ostatecznie, iż powierzchni zadeklarowana we wniosku wynosi 4,98ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wynosi 4,80ha, wystąpiło zawyżenie – 0,18ha, co stanowi 3,75 %. W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ podał, iż stawka do 1ha uprawy w 2012r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 listopada 2012r. i wynosi 732,06zł. Początkowa kwota wynosi 3.513,89zł.. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli. Wyliczona procentowa różnica wynosi 3,75%. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji, jeżeli różnica ta przekracza 3% lub 2ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę 263,54zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Z kolei w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ wyjaśnił, iż strona zadeklarowała powierzchnię 4,23ha, stwierdzono zaś powierzchnię 4,05ha. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy, działki rolne deklarowane do płatności uzupełniającej muszą być położone na działach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową. I dalej, art. 7 ust. 1a ustawy stanowi, iż uzupełniająca płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej organ podał, iż stawka do 1ha uprawy w 2012r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012r. i wynosi 211,80zł. Wyliczona procentowa różnica wynosi 4,44%, zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji, jeżeli różnica ta przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę 76,25zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W terminie prawem przewidzianym L.D. złożył odwołanie wyjaśniając, iż z działki nr 66/4 wyłączono 18a, a jej powierzchnia to 1,11ha, zaś z działki nr 66/5 wyłączono 18a, a jej powierzchnia to 0,49ha, procentowo 40%, a powierzchnie obu działek pod uprawą to 1,32ha. Natomiast działki nr 503, 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 zastąpione są działką 1045 i 1046 i sumarycznie mają 26a, pod uprawę 13a, zaś w czasie kontroli – w dniu 23 lipca 2004r. – zmierzono powierzchnię 10a.. Odwołujący wniósł o ponowną kontrolę pomiarów powierzchni. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 16, art. 3, art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust.2, ust. 4, art. 18 ust.1, art. 19 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając wywiedzione przez ten organ stanowisko. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż w wyniku analizy stwierdzono, że powierzchnia PEG, kwalifikująca do płatności, na działkach ewidencyjnych: - nr 66/4 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,94ha; - nr 66/5 jest większa niż powierzchnia PEG ustalona przez organ I instancji i wynosi 0,4293ha; - nr 502/1 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha; - nr 502/2 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha; - nr 502/3 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha; - nr 502/4 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,00ha; - nr 503 jest tożsama z powierzchnią PEG ustaloną przez organ I instancji i wynosi 0,10ha. Dodał, iż pomiar PEG został dokonany w granicach powierzchni spełniającej warunki do przyznania płatności, w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych, po wyłączeniu zakrzewień, zadrzewień – działka nr 66/4. W przypadku działek o nr 502/1, 502/2, 502/3, 502/4, na których według wnioskodawcy pod uprawą jest 0,13ha PEG został ustalony na 0,00 ha, ponieważ działki o tych numerach nie istnieją w ewidencji gruntów. Deklaracja strony mogłaby zostać pozytywnie zweryfikowana gdyby strona doręczyła do Starostwa mapę prawną, a następnie odpowiedni wydział gospodarki i geodezji naniósł odpowiednie zmiany w ewidencji gruntów. W przeciwnym wypadku brak jest możliwości weryfikacji żądania strony, przyznanie w tej sytuacji płatności naruszałoby art. 7 ust. 1a ustawy, w związku z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W odniesieniu do działki nr 503 PEG prawidłowo ustalono na poziomie 0,10ha, aczkolwiek z racji, iż strona w granicach tej działki zadeklarowała jedynie 0,06ha, a na działkach 502/1, 502/2, 502/3, 502/4 wyznaczono PEG na poziomie 0,00ha, to cała działka rolna "M" o powierzchni 0,10ha, a nie jak zadeklarowała strona 0,13ha musiała zostać wykluczona z płatności. Organ podał, iż bez znaczenia jest fakt ustalenia w postępowaniu odwoławczym, że PEG działki nr 66/5 jest większy niż ustalony przez organ I instancji i wynosi 0,4293ha ponieważ w granicach tej działki strona zadeklarowała 0,30ha i do takiej powierzchni płatność została przyznana. Organ dodał, iż strona na poparcie swych twierdzeń złożyła tylko mapę ewidencyjną i pismo Starostwa, lecz dokumenty te nie wpływają na rozstrzygnięcie. Następnie organ wskazał, iż w celu uniknięcia dwukrotnego pomniejszenia płatności strona mogła dokonać na piśmie skutecznego wycofania powierzchni nieuprawnionej do dopłat, należało to uczynić do dnia wykrycia nieprawidłowości przez organ. W realiach sprawy strona podała we wniosku dane niezgodnie ze stanem faktycznym, w toku postępowania nie przedstawiła dowodu, który jednoznacznie wskazywałby, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, a także nie poinformowała organu do czasu wykrycia nieprawidłowości, że wniosek jest nieprawidłowy. Podpisując wniosek strona oświadczyła zaś, że znane jej są zasady przyznawania dopłat, zatem miała świadomość zarówno pozytywnych jak i negatywnych konsekwencji swojej deklaracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.D. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, iż organ ukarał go za błąd czeski we wniosku, który polegał na tym, że na działce "C" skarżący podał powierzchnie pod uprawę 1,32ha, w skład której wchodzą działki ewidencyjne nr 66/4 – 1,11ha i 66/5 – 0,49ha. Powierzchni uprawna na tych działkach według danych organu to 66/4 – 0,94ha, 66/5 – 0,43ha. Błąd strony polegał na zawyżeniu powierzchni działki 66/4 – 1,02ha i zaniżeniu powierzchni działki nr 66/5 – 0,30ha. Wezwany do korekty otrzymał informację od pracownika, iż po wyjaśnieniach już wszystko będzie dobrze, przy czym pracownik nie wskazał na jego błąd, który mógłbym wówczas wyeliminować. Dodał, iż podając powierzchnię działki "C" 1,32ha zaniżył powierzchnię bo zmierzona przez organ to 1,37ha, także strona nie popełniła oszustwa, za które ją ukarano. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie nie wzbudza uwag krytycznych poprawność oparcia wydanego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164) oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316). Zresztą w tym zakresie brak jest kontrowersji formułowanych tak w skardze do sądu, jak i we wcześniejszym odwołaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w art. 58 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.. Przepis ten stanowi, iż jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia (...). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. Posługując się ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji należy wskazać, iż skarżący zadeklarował do płatności kilkanaście działek, z których organ w wyniku przeprowadzonej kontroli dokonał określonych wykluczeń w zakresie powierzchni dwóch działek oznaczonych jako działki "C" i "M". I tak skarżący zadeklarował do płatności działkę "C" urządzoną na działkach ewidencyjnych o nr 66/4 i 66/5 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 1,32ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli organy wykluczyły z owej działki areał o powierzchni 0,08ha. Natomiast w zakresie działki "M" urządzonej na działkach ewidencyjnych o nr 503, 502/1, 502/2, 502/3 i 502/4 o łącznej zadeklarowanej powierzchni 0,10ha w wyniku przeprowadzonej kontroli organ wykluczył areał o powierzchni 0,04ha. Tym samym organ wykluczył z zadeklarowanej powierzchni łącznie 0,12ha. Jeżeli zatem skarżący zadeklarował w zakresie jednolitej płatności obszarowej areał 4,98ha, z którego wykluczono 0,12ha, to tym samym areał stwierdzony wynosił 4,86ha. Nie zaś 4,80ha, jak wskazały to organy w wydanej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,46% i była mniejsza niż 3% wskazane w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.. Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej skarżący zadeklarował 4,23ha. Jeśli z areału tego wykluczono w następstwie przeprowadzonej kontroli obszar 0,12ha, to obszar stwierdzony wyniósł 4,11ha, a nie 4,05ha., jak wskazano w zaskarżonej decyzji. Tym samym różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a obszarem zadeklarowanym wynosiła 2,91% i była mniejsza niż 3% wskazane w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.. Jak wynika z powyższego organy obu instancji wydając decyzje dokonały ustalenia obszaru zatwierdzonego w sposób pomijający własne ustalenie obszaru wykluczonego. Tym samym ustalenie istotnej okoliczności sprawy nastąpiło w sposób naruszający przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 58 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.. Ujawnione uchybienia – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 P.p.s.a. – obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Wobec uwzględnienia skargi konieczne było stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku (art. 152 P.p.s.a.). Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania poddanych ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 K.p.a.. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. D.Cz.