III SA/Łd 46/25

Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 października 2024 roku Nr SKO.4133.25.24 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. [pic] Postanowieniem z 14 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Wielunia z 26 sierpnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Burmistrza Wielunia z 26 sierpnia 2024 r. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte postanowieniem Burmistrza Wielunia z 25 kwietnia 2024 r., na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (działka nr [...]) – M. i T. N., w stosunku do sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]), stanowiącej własność E. K.. Spór dotyczył ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. W toku postępowania organ administracji powołał uprawnionego geodetę D.P., który przeprowadził 14 czerwca 2024 r. czynności ustalenia przebiegu granic w terenie. W czynnościach tych uczestniczyły obie strony – inicjatorzy postępowania rozgraniczeniowego oraz E. K.. W wyniku przeprowadzonych czynności geodeta sporządził protokół graniczny, w którym odnotowano stanowiska stron. T. i M. N. wskazali granicę przebiegającą zgodnie z dawnym ogrodzeniem, wykonanym – według ich oświadczenia – na podstawie wcześniejszego wskazania geodety. Natomiast E. K. zakwestionowała tę linię, wskazując inny przebieg granicy – wynikający z dokumentacji sporządzonej na potrzeby rozbudowy budynku mieszkalnego. W terenie istniało trwałe ogrodzenie (siatka na słupkach stalowych), zaś graniczniki geodezyjne częściowo były przesunięte względem danych archiwalnych. Pomimo przeprowadzonych prób doprowadzenia do ugodowego zakończenia sprawy, strony nie doszły do porozumienia co do przebiegu granicy. W związku z tym 16 lipca 2024 r. geodeta wystąpił do organu o umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Burmistrz Wielunia wydał 26 sierpnia 2024 r. decyzję o umorzeniu postępowania, a następnie, w odrębnym postanowieniu, ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3 980,00 zł, obciążając nimi w równych częściach obie strony postępowania – po 1 990,00 zł. Organ administracji wydał powyższe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dodatkowo organ powołał się na art. 152 k.c., który stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Na ww. postanowienie E. K. wniosła zażalenie, podnosząc m.in. brak interesu prawnego po jej stronie oraz na fakt, że nie kwestionowała przebiegu granicy, który – według niej – od kilkudziesięciu lat był oczywisty i niebudzący wątpliwości. Zwróciła uwagę na długotrwały, nieprzerwany stan posiadania oraz fakt, że ogrodzenie oddzielające nieruchomości istnieje w niezmienionej formie od ponad siedemdziesięciu lat, co w jej ocenie przesądza o zasiedzeniu spornej części nieruchomości. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 14 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest obciążenie kosztami postępowania obu właścicieli nieruchomości sąsiadujących, ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w ich wspólnym interesie. Kolegium powołało się także na art. 152 k.c. oraz na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. Organ podkreślił, że sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony oznacza, że postępowanie toczy się w interesie tej strony, co przesądza o możliwości obciążenia jej kosztami, niezależnie od tego, czy była inicjatorem postępowania. Organ zaznaczył ponadto, że procedura rozgraniczenia zmierza do jednoznacznego ustalenia granic, co do zasady leży w interesie obu stron. Na ostateczne postanowienie E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu: 1/ naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 §1 pkt 2) w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrz Wielunia, nakładającego na nią, jako stronę postępowania, połowy jego kosztów, mimo że oczywistym jest, że koszty te nie zostały poniesione w jej interesie, 2/ podjęcie rozstrzygnięcia (utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrz Wielunia) w oparciu o niezasadne zastosowanie art. 152 k.c., w sytuacji gdy spokojny stan posiadania nieruchomości istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat, a ogrodzenia pomiędzy działkami sąsiadującymi było/pozostawało (również przed zainicjowaniem postępowania przez M. i T. N.) i nadal jest stabilne oraz wykonane w sposób prawidłowy; 3/ naruszenie przepisów postępowania, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 oraz art. 77 § 1 - 4 k.p.a., poprzez brak zawiadomienie skarżącej o tym, że postępowanie przed organem II instancji zostało zakończone i w związku z powyższym ma ona prawo zapoznać się z jego wynikami oraz wnieść zastrzeżenia lub dalsze wnioski przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie uwzględnienie przez organ II instancji oczywistych faktów i dowodów zgromadzonych w aktach postępowania, w tym wynikających z usytuowania ogrodzenia oraz braku uwzględnienia długości okresu istnienia stanu spokojnego posiadania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko, że nie była zainteresowana wszczęciem i prowadzeniem postępowania, zaś spór graniczny został zainicjowany wyłącznie przez drugą stronę. Skarżąca wskazała, że organ nie wykazał w żaden sposób, że poniesione koszty postępowania zostały poniesione w jej interesie. Powołała się na długoletni niekwestionowany przebieg granicy oraz na zasiedzenie jako przesłankę przesądzającą o braku potrzeby rozgraniczenia. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak należytego zawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem, a udział skarżącej w postępowaniu i jej obecność na czynnościach rozgraniczeniowych świadczą o tym, że miała interes prawny w jego rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w W. (obręb [...]), przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M. i T. N., z zabudowaną nieruchomością gruntową przyległą, położoną w W. (obręb [...]), przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność E. K.. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 3 980,00 zł, obciążając ww. kosztami po połowie M. i T. N. – 1 990,00 zł i E. K. – 1 990,00 zł. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), dalej p.g.k., nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów tego postępowania zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest przepisy zawarte w art. 262–267. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie natomiast do art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Organ ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 26), wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Rozgraniczanie nieruchomości, w podstawowym zakresie, uregulowane zostało w p.g.k. Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze - administracyjne i ewentualnie drugie - sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k.). Stosownie do art. 34 ust. 1 p.kg., jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.). Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego (art. 34 ust. 3 p.g.k.). W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. N.. Decyzją z 26 sierpnia 2024 r. Burmistrz Wielunia orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu, zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k. Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia zostało zatem zakończone, a organ miał podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Należy zaznaczyć, że choć postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, to sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. M. i T. N., nie zgadzając się z przebiegiem granic ich działki z działką należącą do skarżącej, wystąpił do Burmistrza Wielunia z wnioskiem o ich rozgraniczenie - tym samym przebieg granic okazał się sporny, co znalazło również potwierdzenie w toku samego postępowania, zakończonego decyzją o jego umorzeniu i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. Jak wskazał NSA w powołanej uchwale udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działką nr [...], a działką nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, których granice stały się sporne, czyli nie tylko w interesie uczestnika postępowania, który wniósł o jego wszczęcie, ale także w interesie skarżącej. Dodatkowo należy wskazać, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, ewidentnie istnieje spór co do przebiegu granicy. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało w interesie wszystkich stron tego postępowania. Sama ta okoliczność decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Przepis ten stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z 26 sierpnia 2024 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy (zlecenia – k. 19 akt adm. organu I instancji) z 17 maja 2024 r. zawartej przez organ administracji z geodetą oraz wystawionej przez geodetę faktury z 16 lipca 2024 r. Procedura wyłonienia geodety D. P. nie wzbudziła przy tym zastrzeżeń Sądu, również skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń w tej kwestii. Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych, polegających na rozgraniczaniu nieruchomości. Ceny te kształtują zasady wolnego rynku. Geodeta D. P. złożył ofertę zawierającą rynkową, w ocenie Sądu niezawyżoną, cenę za wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic. Była to zresztą jedna z dwóch ofert, niższa od drugiej, opiewającej na kwotę 4200,00 zł. Wobec powyższego w ocenie sądu zawarcie przez organ administracji umowy na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic z tym geodetą było racjonalne i zgodne z interesem właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie sądu zawarcie przez organ administracji umowy na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic z tym geodetą było racjonalne i zgodne z interesem właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że inny geodeta zgodziłby się wykonać te same czynności za niższą cenę. Nie wykazała, aby czynności geodezyjne wykonane zostały w sposób niestaranny lub nieprofesjonalny. Przyjąć zatem należy, że Burmistrz Wielunia dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych i zasadnie uznał, że dokumentacja została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. W celu wyznaczenia granicy geodeta wykorzystał operat [...], operat [...], operat [...], operat [...]. T. i M. N. oświadczyli, że granice ewidencyjne znają, gdyż wskazał je prywatnie geodeta, gdy budowali ogrodzenie. E. K. i jej pełnomocnik M. K. oświadczyli, że znają granice działki z map zrobionych pod rozbudowę budynku mieszkalnego. W zakresie przeprowadzonego wywiadu terenowego geodeta podkreślił, że w terenie w punktach nr 165, 136, 601 odnaleziono betonowe graniczniki, uwidocznione w operacie nr [...]. W punkcie 167 brak granicznika wskazanego w tym operacie (odnalezione go w punkcie k1, przesunięty o 0,36 m). Granica między działkami nr [...] i [...] została zagospodarowana trwałym ogrodzeniem (siatka i metalowe słupki). Granicę wskazaną przez T. i M. N. oznaczono na szkicu graficznym po punktach 167-137-137 kolorem czerwonym. Granicę wskazaną przez E. K. i M. K. oznaczono na szkicu graficznym po punktach k1-137 kolorem zielonym. Granicę określoną według zebranych dowodów: po punktach 167-137 oznaczono na szkicu granicznym kolorem niebieskim, pokrywającym się z kolorem czerwonym. Pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody nie zajęły one jednomyślnego stanowiska co do przebiegu granicy. W związku z tym geodeta wystąpił 16 lipca 2024 r. do organu o umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez sąd. Wykonanie przez upoważnionego geodetę opisanych czynności generowało powstanie kosztów w łącznej wysokości 3980,00 zł, co jest zgodne z zawartą umową zlecenia nr [...] z 17 maja 2024 r. Z uwagi na fakt, że właściciele działek rozgraniczanych powinni ponosić koszty ustalenia granicy po połowie słusznie uznano, że skarżąca, jako właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], powinna ponieść połowę kosztów rozgraniczenia. Podsumowując, Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentacji skarżącej w zakresie występowania warunków do stwierdzenia zasiedzenia i znaczenia tej kwestii dla postępowania, należy zgodzić się z organem, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie wyjaśnił skarżącej, że dopiero postanowienie sądu cywilnego stwierdzające nabycie w drodze zasiedzenia określonego gruntu daje beneficjentom zasiedzenia legitymację do żądania rozgraniczenia nieruchomości w kształcie wynikającym z zasiedzenia, z nieruchomością sąsiednią. Natomiast istotą rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ustalenie to odbywa się na datę dokonania rozgraniczenia (por wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2018 r., III SA/Łd 604/18). Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawę rozstrzygnięto na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ds