III SA/Łd 467/09

Dnia 11 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 roku sprawy ze skargi J.J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji powiatu ł. zwolnił st. sierżanta J. J. - policjanta w służbie stałej, zawieszonego w czynnościach służbowych, ze służby w Policji z dniem [...] roku. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że J. J. przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw wskazanych w art. 228 § 1 i § 3 kk i 231 § 1 i § 2 kk. W związku z tym Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. postanowieniem z dnia [...] roku sygnatura akt [...]zawiesił policjanta w czynnościach służbowych. Dwunastomiesięczny termin zawieszenia w czynnościach służbowych w zakresie skutku prawnego, o którym mowa w art. 41. ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji upłynął w dniu 11 marca 2009 roku. W dniu 10 marca 2009 roku do Komendy Powiatowej Policji powiatu ł. wpłynął odpis postanowienia Prokuratura Prokuratury Okręgowej w P.sygnatura akt V Ds. [...] o zastosowaniu wobec oskarżonego policjanta środka zapobiegawczego - zawieszenia w czynnościach służbowych do dnia 10 września 2009 roku. Pismem z dnia 31 marca 2009 roku Prokurator Prokuratury Okręgowej w P.poinformował Komendanta, iż w dniu 31 marca 2009 roku skierowano do Sądu Rejonowego II Wydział Karny w P. oskarżenia przeciwko J. J.i innym. Środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych nie został dotychczas uchylony. Organ I instancji wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, na podstawie którego podjęto decyzję o zwolnieniu ze służby, oparty jest na zasadzie uznania administracyjnego. Podkreślił, iż Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji), a stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W tych ramach komendant jednostki ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych, zgodnie z ustawowymi wymogami oraz wewnętrznymi dyspozycjami, takimi jak "Plan Wykonania Zadań Strategicznych Pionu Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. na rok 2009". Brak pełnej obsady etatowej w Wydziale Ruchu Drogowego negatywnie wpływa na skuteczność działań Policji w zakresie ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz ładu i porządku publicznego. Powoduje również pracę w godzinach nadliczbowych oraz konieczność pracy w większą liczbę sobót i niedziel przez pozostałych funkcjonariuszy, także z innych komórek i jednostek organizacyjnych. Społeczna rola Policji, charakter powierzonych jej zadań oraz zaufanie publiczne związane z jej działalnością, wobec przedłużającego się okresu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, nie pozwalają na przedłużanie stanu niepewności wykonywania ciążących na niej ustawowych obowiązków, do których nadzorowania w Komendzie Powiatowej Policji powiatu ł. zobowiązany jest Komendant Powiatowy Policji. W interesie Państwa i obywateli leży bowiem jak najszybsze usunięcie takiego stanu, w którym pełnienie służby w Policji przez policjanta nie jest możliwe po upływie 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych z powodu podejrzenia popełnienia czynu karalnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą domniemania niewinności, niniejsza decyzja, powodująca utratę przez policjanta statusu służbowego, w żaden sposób nie przesądza o jego winie w związku z zarzutami objętymi oskarżeniem publicznym w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w P. II Wydział Karny i jest niezależna od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Powiatowy Policji powiatu ł. uznał, iż w niniejszej sprawie zwolnienie funkcjonariusza ze służby znajduje oparcie w podstawie określonej w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli postępowanie karne zostanie zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niedopełnienia przestępstwa lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego, policjant może ubiegać się o przywrócenie do służby w Policji. Od powyższego rozkazu odwołał się J.J., podnosząc naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz wnosił o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego nr 337 Komendanta Powiatowego Policji powiatu ł. do czasu prawomocnych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnym i sądowym. Rozkazem personalnym z dnia [...], Komendant Wojewódzki Policji w Ł.uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 31 lipca 2009 roku oraz w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji policjant pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od ponad 14 miesięcy, licząc od dnia 11 marca 2008 roku. W postępowaniu administracyjnym dokonano analizy aktualnej sytuacji kadrowej w Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji powiatu ł., która uwzględniała jej stan etatowy i zatrudnienie ze wskazaniem na ilość funkcjonariuszy faktycznie pełniących służbę (przy uwzględnieniu nieobecności w służbie m.in. z powodu choroby, ilości policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych). Organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję wyważył interes społeczny tożsamy z interesem Policji wyrażający się w zapewnieniu właściwego zabezpieczenia realizacji zadań z interesem indywidualnym przejawiającym się w kontynuowaniu przez funkcjonariusza stosunku służbowego i brakiem możliwości określenia terminu powrotu do służby. Interes społeczny, objawia się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz obowiązkiem leżącym po stronie Komendanta Powiatowego Policji powiatu ł.oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. egzekwowania prawidłowego wykonywania zadań przez podległe im służby. Długotrwała nieobecność w służbie policjanta powoduje konieczność wykonywania zwiększonej ilości zadań przez innych funkcjonariuszy (także innych rodzajów służb) oraz powoduje brak możliwości właściwego planowania służby ruchu drogowego, co bezpośrednio przekłada się na jakość pełnionej służby przez podległych funkcjonariuszy, a pośrednio na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ II instancji stwierdził, iż nie dopatrzył się przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organ I instancji brał pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych jest długotrwałe (ponad 12 miesięczne) i nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu I instancji, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Policji zawieszonego w czynnościach służbowych od ponad 12 miesięcy. Takie uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Podnoszone przez stronę zarzuty, że organ nie uwzględnił jego słusznego interesu i nie wziął pod uwagę tego, że podczas służby był on wielokrotnie nagradzany, czynności służbowe wykonywał na wysokim poziomie i nie wpływały na niego żadne skargi, nie mogły skutecznie zmienić oceny organu, gdyż sposób pełnienia przez funkcjonariusza służby jest m.in. przedmiotem oceny w postępowaniu karnym. Organ oceniał jedynie czy są podstawy do dalszego utrzymywania istniejącego stosunku służbowego, w sytuacji długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Oceny tej organ I instancji dokonywał z punktu widzenia pracodawcy rozważającego dalszą przydatność funkcjonariusza do służby. Biorąc pod uwagę, że zwolnienie ze służby dotyczy funkcjonariusza Policji, zobligowanego do przestrzegania zasad etyki zawodowej i takiego postępowania, które nie narusza podstawowych wartości i nie narusza dobrego imienia służby, w sytuacji, gdy występują uzasadnione wątpliwości co do takiego postępowania policjanta, uniemożliwia dopuszczenie go do pełnienia przez niego służby. Organ odwoławczy wskazał również, że specyfika statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych (będąca kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego - np. w uzasadnieniach wyroków z: 23 września 1997 r.- K 25/96 OTK 3-4/97/36; 27 stycznia 2003 r. - SK 27/02 OTK-A 1/03/2) powoduje, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Przykładowo, wśród szczególnych warunków uzasadniających korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru wymienić można m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Wskazaną specyfikę pracy w służbach mundurowych Trybunał Konstytucyjny uznał za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w wypadku pozostałych profesji, ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego. Wymagania stawiane policjantowi z uwagi na charakter jego służby (na co słusznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2002 r.- K 36/00- OTK-A 5/02/63 cz. III pkt 4 uzasadnienia) - są znacznie wyższe niż obywatela nie służącego w Policji. Szczególna rola społeczna tej grupy zawodowej i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla jej skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania innych poza normami prawa karnego i prawa o wykroczeniach, przepisów i zasad. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji publiczne zaufanie. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarogodności w oczach opinii publicznej zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerowanie w sferę obywatelskich wolności i praw. Zdaniem organu II instancji powyższe uwagi Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane na tle badania konstytucyjności regulacji postępowania dyscyplinarnego, zachowują aktualność przy rozważaniach dotyczących możliwości zwolnienia policjanta ze służby na tle art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na to, iż Komendant Powiatowy Policji powiatu ł.swojej decyzji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, a odwołanie zostało złożone w terminie, na nowo określił termin zwolnienia ze służby, uwzględniając konieczność doręczenia niniejszej decyzji stronie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 41 ust. 1 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rozwiązanie stosunku służbowego w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu przez organ II nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do konieczności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji; art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, gdy było możliwe zakończenie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony; art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym pominięcie okoliczności ustalonych w toczącym się przed Sądem Rejonowym w P. postępowaniu karnym, a tym samym uznanie, iż wystąpiły przesłanki do fakultatywnego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegały rozkazy personalne wydane w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis w przytoczonym brzmieniu został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) i z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 11 ustawy). W dniu 23 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów dotyczący ustawy o Policji i orzekł, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala 12-miesięczny termin zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego jest zgodny z art. 2 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 konstytucji. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, a z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W ocenie Sądu I instancji, zarówno, Komendant Powiatowy Policji powiatu ł.jak i Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie uchybili procedurom przewidzianym w przepisach w sprawach dotyczących zwolnienia funkcjonariusza Policji i w sferze uznaniowej mieli podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu J. J. ze służby. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w P.postanowieniem z dnia [...], zastosował wobec skarżącego, jako podejrzanego w sprawie, środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji Komendy Powiatowej Policji powiatu ł., a następnie przedłużył powyższy środek zapobiegawczy w dniu 11 września 2008 r. oraz po raz kolejny przedłużył w dniu 10 marca 2009 r. na okres kolejnych 6 miesięcy, tj. do 10 września 2009 r. W dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby (zawiadomienie z dnia 23 marca 2009 r. skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych od ponad 12 miesięcy. Nie ustały przyczyny zawieszenia, ponieważ postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że w interesie służby jest to, by pozostający w służbie funkcjonariusz pełnił ją aktywnie. Tymczasem skarżący, z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych, nie pełnił aktywnie służby przez ponad rok przed wydaniem rozkazu przez organ I instancji, nadto podstawy zawieszenia istniały nadal w trakcie postępowania odwoławczego i w dacie składania skargi do sądu. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który nie wykonuje czynności służbowych, oznacza ograniczenia w wykonywaniu zadań Policji przez macierzystą komendę, utrudnia także jej pracę. Od policjanta wymaga się, by był nieposzlakowanej opinii oraz niekarany, co w związku z wniesieniem w dniu 31 marca 2009 r. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego II Wydziału Karnego w P., poddaje w wątpliwość przymiot nieskazitelnej postawy moralnej, niezbędnej w pracy funkcjonariusza. W tym miejscu wskazać należy, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu przestępstw. Celem powyższej regulacji ustawowej jest natomiast zapewnienie przełożonym funkcjonariuszy Policji możliwości pełnego wykorzystania przyznanych podległym im jednostkom etatów, co w konsekwencji powinno prowadzić do maksymalnego wypełnienia nałożonych ustawą o Policji obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcie okoliczności ustalonych w toczącym się przed Sądem Rejonowym w P.postępowaniu karnym. Zwolnienie przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się nieobecnością w pracy policjanta i niemożnością świadczenia przez niego pracy, nie przesądza natomiast o winie funkcjonariusza Policji. Ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 42 ust.1 i 5 ustawy o Policji - funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. t.p.