III SA/Łd 468/04

Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant: sekretarz sądowy Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę 3.044 (trzy tysiące czterdzieści cztery) zł, 16 (szesnaście) groszy, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę 3.044 (trzy tysiące czterdzieści cztery) zł, 16 (szesnaście)groszy nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. `Sygn. akt III S.A./Łd 468/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art.19 ust.5, 20 ust.8, 21 ust.1 i 1a oraz art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych/Dz.U. nr 14 poz.60 z późn. zm./, § 11 ust.3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych/Dz.U. nr 6 poz.33 z późn. zm./ oraz art.104 kpa nałożył na A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. karę pieniężną w wysokości 6088,32 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w strefie "Centrum" o powierzchni 0,56m2 przy ul. A 153 pod zegar reklamowy w okresie od dnia 1 stycznia 2002r. do dnia 27 sierpnia 2003r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dniu 28 sierpnia 2003r. A spółka z o.o. w W. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. A 153 przez umieszczenie zegara reklamowego w okresie do 1 stycznia 2002r. do 31 grudnia 2003r. W sprawie tej decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Ł. wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 28 sierpnia 2003r. do 31 grudnia 2003r. i decyzja ta stała się ostateczna. Odnośnie okresu przed 28 sierpnia 2003r. to miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego i zgodnie z treścią § 11 ust.3 i 4 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. w takim przypadku nalicza się karę pieniężną. Kara ta została wyliczona w następujący sposób: /0,56m2 x 1,80 zł/m2 x 604 dni/ x 10 = 6088,32 zł. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła spółka A podnosząc, iż wysokość kary została obliczona nieprawidłowo gdyż zamiast stawki 0,90 zł/m2 przyjęto 1,80 zł/m2. Nadto kara może zostać wymierzono tylko w przypadku umieszczenia w pasie drogowym reklamy łącznie z obiektem handlowym na co wskazuje spójnik "i" w § 11 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. W razie umieszczenia samej reklamy taka kara nie powinna zostać naliczona. W konkluzji odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 4 pkt.1, 19 ust.5, 20 pkt.8 oraz art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych/Dz.U. nr 14 poz.60 z późn. zm./, § 11 ust.3 i 4 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych/Dz.U. nr 6 poz.33 z późn. zm./ oraz art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga każdorazowo zezwolenia zarządu drogi co wynika z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Wysokość kary określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. Zgodnie z § 11 ust. 3 za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, obliczoną w wysokości odpowiadającej iloczynowi zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1m2 i liczby dni zajęcia pasa. Określenie wysokości kary pieniężnej w przepisie § 11 ust. 3 nastąpiło przez odesłanie do opłaty naliczanej na podstawie § 10a tego rozporządzenia. Przepis § 10a rozporządzenia reguluje opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych lub usługowych oraz reklam w postępowaniu o zezwolenie na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. W ust. 1 określono sposób obliczenia tej opłaty, która ma być iloczynem powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Ustawodawca zezwolił na ustalenie opłat podwyższonych o 100% w pasie drogi przebiegającej przez centrum miasta, a w strefie przyległej do centrum - o 50%, których granice określa zarząd miasta. Umieszczenie zegara reklamowego na chodniku ulicy A 153 zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów i wymagane jest uzyskanie odpowiedniego zezwolenia. Spółka A umieściła zegar reklamowy w okresie od 1 stycznia 2002r. do 27 sierpnia 2003r. nie posiadając wymaganego zezwolenia. W związku z czym winna zostać naliczona kara pieniężna. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty i kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi przepisami i uchwałą Nr 3482/361/2002 Zarządu Miasta Ł. z dnia 21 marca 2002r. w sprawie podziału miasta na strefy w celu stosowania podwyższonych opłat za umieszczanie obiektów handlowych lub usługowych oraz reklam w pasie drogowym. Organ I instancji miał podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej o 100% z uwagi na umieszczenie reklamy na drodze przebiegającej przez centrum miasta, zgodnie z uchwałą Zarządu Miasta Ł. z dnia 21 marca 2002r. Organ odwoławczy uznał, iż błędny jest pogląd odwołującego, iż karę można wymierzyć tylko w razie umieszczenia w pasie drogowym reklamy łącznie z obiektem handlowym. Przeczy temu konstrukcja przepisu § 1 ust. 1 pkt. 3a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi: zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym. Również nie pozwala na przyjęcie stanowiska odwołującego sformułowanie § 10a cytowanego rozporządzenia, w myśl którego za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. W przepisie § 11 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. określono sankcje za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. oraz rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. wskazują zatem, iż umieszczenie reklamy wymaga zezwolenia zarządcy drogi zaś konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest nałożenia kary pieniężnej. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka A w W. podnosząc, iż wysokość kary została obliczona nieprawidłowo gdyż zamiast stawki 0,90 zł/m2 przyjęto 1,80 zł/m2. Nadto kara może zostać wymierzono tylko w przypadku umieszczenia w pasie drogowym reklamy łącznie z obiektem handlowym na co wskazuje spójnik "i" w § 11 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. W razie umieszczenia samej reklamy taka kara nie powinna zostać naliczona. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych/Dz.U. nr 71 z 2000r. poz.838 z późn. zm./ oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych/Dz.U. nr 6 poz.33 z późn. zm./ . Zgodnie z treścią art.40 ust.4 wymienionej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art.22 ust.2. W myśl § 10a ust.1 cytowanego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art.22 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Zgodnie z treścią § 10a ust.3 wymienionego rozporządzenia stawka opłaty za 1m2 powierzchni reklamy w przypadku drogi powiatowej wynosi 0,90 zł za każdy dzień zajęcia. W myśl § 10a ust.4 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100% a w strefie przyległej do centrum o 50%. Zgodnie z treścią § 11 ust.4 cytowanego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a. Z wymienionych przepisów wynika, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi, który pobiera za to opłatę zaś w przypadku umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż spółka A w okresie do 1 stycznia 2002r. do 27 sierpnia 2003r. umieściła w pasie drogowym ulicy A urządzenie reklamowe w postaci zegara reklamowego. Strona skarżąca nie posiadała wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie tego zegara. Skoro zezwolenie takie nie zostało wydane to umieszczenie obiektu reklamowego przy ul. A 153 było samowolne. Organ administracji, w oparciu treść przepisu § 11 ust.3 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r., miał zatem prawo pobrać karę pieniężną. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż karę pieniężną można pobrać tylko w razie jednoczesnego umieszczenia w pasie drogowym reklamy oraz obiektu handlowego bądź usługowego. W ocenie skarżącego wskazuje na to spójnik "i" w przepisie § 11 ust.3 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. znajdujący się pomiędzy słowem "reklamy" a słowem "obiektu handlowego lub usługowego". Zdaniem skarżącego umieszczenie spójnika "i" w tym miejscu oznacza, iż karę można wymierzyć tylko w razie umieszczenia w pasie drogowym "reklamy i obiektu handlowego" lub "reklamy i obiektu usługowego". Nie można natomiast jej pobrać w przypadku umieszczenia w pasie drogowym samej reklamy. Przedstawiony tak rozumowania strony skarżącej nie jest zasadny. Należy zaznaczyć, iż z przepisu art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. oraz przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. wynika, iż każde zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi zaś sposób obliczenia opłaty za wydanie takiego zezwolenia został określony w § 10a ust.1 i 3 wymienionego rozporządzenia. Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest to, że za każde zajęcie pasa drogowego, w tym także za umieszczenie w nim reklamy, bez wymaganego zezwolenia pobierane są kary pieniężne. Kary takie stanowią bowiem dolegliwość finansową dla podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy i mają na celu przeciwstawienie się samowoli w zajmowaniu takiego pasa. Skoro taki jest cel kary pieniężnej to nie do przyjęcia jest tok rozumowania przedstawiony przez skarżącego. W przekonaniu sądu przepis § 11 ust.3 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. należy rozumieć w ten sposób, że karę pieniężną pobiera się za umieszczenie w pasie drogowym każdego z urządzeń wymienionych w tym przepisie a więc za samo umieszczenie reklamy, za samo umieszczenie obiektu handlowego oraz za samo umieszczenie obiektu usługowego. Spójnik "i" użyty w tym przepisie po słowie "reklamy", w ocenie sądu, należy rozumieć jako wyraz po którym wymienia się dalsze urządzenia za umieszczenie których, bez zezwolenia, pobiera się kary pieniężne. Przyjęcie poglądu przedstawionego przez stronę skarżącą oznaczałoby, iż nie byłyby pobierane kary za umieszczenie, bez zezwolenia, w pasie drogowym samych reklam, samych obiektów handlowych bądź samych obiektów usługowych. Oznaczałoby to tym samym, iż każdy podmiot mógłby samowolnie zajmować pas drogowy pod urządzenie reklamowe, pod obiekt handlowy bądź pod obiekt usługowy. Byłoby to zatem wyrażeniem zgody na samowolę w zajmowaniu pasa drogowego. Nie wymaga wyjaśnienia jakie byłyby praktyczne konsekwencje przyjęcia poglądu wyrażonego przez skarżącego. W przekonaniu sądu pogląd przedstawiony przez skarżącą spółkę jest sprzeczny z celem kar pieniężnych przewidzianych za samowolne zajęcie pasa drogowego i nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd stanął na stanowisku, iż kary pieniężne winny być pobierane za samowolne umieszczenie w pasie drogowym samych reklam a nie tylko w wypadku umieszczenia reklamy wraz z obiektem handlowym bądź reklamy wraz z obiektem usługowym. Uzasadniona jest natomiast skarga w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Z przepisu § 11 ust.4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. wynika, iż karę pieniężną pobiera się w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a. Należy zaznaczyć, iż przepis § 10a zawiera dwa rodzaje stawek opłaty za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego. W ustępie 3 wymienia się stawki określone w tabeli i są one sztywne w tym znaczeniu, że organ administracji jest zobowiązany do ich stosowania w takiej wysokości w jakiej je przewidziano w tym ustępie. W ustępie 4 natomiast przewidziano możliwość podwyższenie opłaty o 100% lub o 50%. Podwyższenie to należy do uprawnień zarządcy drogi, który może ale nie musi podwyższyć opłaty. Podwyższenie opłaty ma więc charakter fakultatywny i organ rozstrzyga o podwyżce w ramach uznania administracyjnego. W przepisie § 11 usty.4 użyto sformułowania "opłaty naliczonej" co wskazuje, iż odnosi się to tylko do opłaty w sensie dosłownym, określonej według sztywnych stawek, a więc opłaty wymienionej w § 10a ust.3. Oznacza to jednocześnie, iż sformułowanie "naliczonej" nie dotyczy możliwości podwyższenia stawki na podstawie § 10a ust.4 gdyż w ustępie tym nie ma mowy o opłacie sztywnej tylko fakultatywnej, wymierzanej w ramach uznania administracyjnego. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia także wykładnia logiczna przepisu § 11 ust.3. W sytuacji bowiem gdyby uznać, że odesłanie z przepisu § 11 ust.3 dotyczyłoby wszystkich ustępów § 10a to oznaczałoby to, iż dotyczy także ustępu 5, który nie ma zastosowania do wymierzania kar pieniężnych na podstawie § 11 ust.3. Prowadzi to do wniosku, iż odesłanie z § 11 ust.3 odnosi się wyłącznie do tych ustępów § 10a, które przewidują sztywne naliczenie opłaty a więc ustępu 1 i 3. Przyjęcie poglądu, iż § 10a ust.4 ma zastosowania do pobierania kar pieniężnych na podstawie § 11 ust.3 oznaczałoby, że w razie podwyższenia opłaty o 100% kara wynosiłaby nie dziesięciokrotność ale dwudziestokrotność opłaty naliczonej na podstawie § 10a ust.1 i 3 co naruszałoby zasadę proporcjonalności i niezbędności obciążenia obywatela. Natomiast przy pobieraniu zwykłej opłaty jej ewentualne podwyższenie na podstawie § 10a ust.4 znajduje uzasadnienie gdyż taka opłata odpowiada korzyściom odniesionym przez reklamodawców za umieszczenia reklamy w centrum miasta. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż przy pobieraniu kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym w centrum miasta nie ma zastosowania przepis § 10a ust.4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 5 sędziów z dnia 11 marca 2002r. w sprawie OPK 26/01/ONSA nr 4 z 2002r. poz.142/. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionej uchwale. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż stronie skarżącej wymierzono karę pieniężną w wysokości 6088,32 zł. Na kwotę tę złożył się iloczyn następujących elementów: powierzchni zajętego pasa – 0,56m2, liczby dni zajęcia pasa drogowego – 604/od 1 stycznia 2002r. do 27 sierpnia 2003r./, stawki opłaty – 1,80 zł/m2 /0,90 zł/m2 podwyższone o 100%/ oraz liczby 10. Okolicznością niesporną jest fakt, iż ulica A jest drogą powiatową i przebiega przez centrum miasta. Zgodnie z treścią § 10a ust.3 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r. stawka opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi 0,90 zł/m2. Taka też stawka winna być zastosowana przy pobraniu kary pieniężnej na podstawie § 11 ust.3 wymienionego rozporządzenia. Organy administracji błędnie wymierzyły karę pieniężną przyjmując stawkę 1,80 zł/m2 to jest podwyższoną o 100% na podstawie § 10a ust.4. Przy pobraniu kary pieniężnej przepis § 10a ust.4 nie ma zastosowania. Prawidłowa więc kara winna być pobrana w wysokości 3044,16 zł /0,56m2 x 0,90 zł/m2 x 604 dni x 10/. Organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę 3044,16 zł. Wobec tego, iż skarga w pozostałym zakresie nie jest zasadna, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę w pozostałej części. Z uwagi na to, iż skarga została częściowo uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę 3044,16 zł nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien rozważyć treść przepisów dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, dokonać ich analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.