III SA/Łd 470/05

Dnia 9 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 roku sprawy ze skargi A.T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr [...] W dniu 12 lutego 2002 r. A. T. otrzymała od specjalisty chorób wewnętrznych dr Z. N. skierowanie na badania laryngologiczne do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. Przychodnia Diagnostyczno-Konsultacyjna Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. otrzymała w/w skierowanie w dniu 6 marca 2002 r. Pismem z dnia 12 stycznia 2004 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w Ł. wezwał A. T. by w dniu 20 stycznia 2004 r. zgłosiła się do Przychodni Konsultacyjno – Diagnostycznej w Ł. w celu poddania się badaniom: laryngologicznemu i internistycznemu. Pouczono przy tym skarżącą o konieczności przedstawienia nowego skierowania, gdyż to z dnia 12 lutego 2002 r. stało się – w świetle nowych przepisów – nieaktualne. Wyjaśniono ponadto, iż skarżąca nie była wzywana wcześniej z powodu niewskazania adresu, na który można by jej doręczyć informację o terminie konsultacji. W orzeczeniu nr [...] z dnia 24 marca 2004 r. Kierownik Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. po przeprowadzeniu konsultacyjnych badań laryngologicznych, foniatrycznych, videoskropowych, konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy oraz przeanalizowaniu całości dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej i narażenia na wzmożony wysiłek głosowy orzekł, iż brak jest podstaw do uznania istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi u skarżącej schorzeniami krtani w postaci przewlekłego nieżytu z polipem prawego fałdu głosowego i dysfonią hyperfunkcjonalną a pracą zawodową. A. T. nie zgodziła się z treścią powyższego orzeczenia i wniosła odwołanie do jednostki orzeczniczej II stopnia. Po badaniach przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy im. A - Przychodni Chorób Zawodowych w Ł. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] ustalono, iż stwierdzone u skarżącej zmiany morfologiczno – czynnościowe krtani w postaci przewlekłego przerostu oraz dysfonii hyperfunkcjonalnej z tendencją do tworzenia guzków głosowych miękkich nie dają merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją nr [...] z dnia [..] wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kpa i art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. T. choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że badania przeprowadzone zarówno przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie dały podstaw do uznania istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi u badanej schorzeniami krtani a pracą zawodową. W dniu 8 listopada 2004 r. A. T. wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. żądając uznania istnienia choroby zawodowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ podkreślił, iż materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozszerzono w trakcie postępowania odwoławczego. Dołączono bowiem wyjaśnienie Samodzielnej Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. co do rozbieżności zawartych w orzeczeniach nr [...] i [...] Jednostka ta (w piśmie z dnia 28 grudnia 2004 r.) uznała, iż prawidłowym rozpoznaniem schorzeń są zaburzenia wymienione w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] tj. negatywna obserwacja w kierunku przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, przewlekły prosty nieżyt krtani oraz dysfonia hyperfunkcjonalna z tendencją do tworzenia guzków głosowych miękkich. Ponadto w poczet materiału dowodowego załączono stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w Ł. zawarte w piśmie z dnia 11 kwietnia 2005 r., uznające, iż rozbieżności w rozpoznaniach zawartych w orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia spowodowane były nieprawidłową interpretacją badania laryngovideostroboskopowego (LVS) przeprowadzonego w marcu 2001 r. Rozpoznany wówczas polip prawego fałdu głosowego był prawdopodobnie niewielką zapalną zmianą obrzękową, która ustąpiła, gdyż nie potwierdziły jej badania LVS przeprowadzone w dniach: 16 września 2003 r., 8 czerwca 2004 r. oraz 3 lipca 2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia 10 marca 2005 r. zwrócił się również do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z zapytaniem, czy poradnia ta potraktowała skierowanie na badania lekarskie wystawione A. T. w dniu 12 lutego 2002 r. przez lek. Z. N. z O. jako wszczynające procedurę orzeczniczą zmierzającą do rozpoznania choroby zawodowej, a jeśli nie to o wyjaśnienie, dlaczego takiej procedury nie wszczęto. Organ zażądał też odpowiedzi na pytanie, dlaczego w piśmie skierowanym do A. T. z dnia 12 stycznia 2004 r. poradnia uznała, iż skierowanie z dnia 12 lutego 2002 r. jest już nieaktualne i nakazała przedłożenie nowego, wydanego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. W odpowiedzi Kierownik Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. wyjaśnił, że od dnia 3 września 2002 r. obowiązywały już nowe, zmienione przepisy regulujące sposób rozpoznawania i dokumentowania chorób zawodowych w postaci rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2002 r.: w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) oraz w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób.(Dz. U. nr 132, poz. 1121). Z uwagi na fakt, że A. T. nie była badana w czasie obowiązywania poprzednich przepisów zażądano od niej przedstawienia skierowania spełniającego wymogi zawarte w nowych rozporządzeniach. Ponadto podkreślono, że skierowanie wydane w dniu 12 lutego 2002 r. przez Gabinet Lekarski Z. N. było nieprawidłowe nawet w świetle poprzednio obowiązujących norm, ponieważ nie precyzowało celu konsultacji (nie określono w nim, czy ma to być badanie w kierunku rozpoznania choroby zawodowej, czy też badanie konsultacyjne dla lekarza uprawnionego do badań profilaktycznych w związku z wątpliwościami orzeczniczymi). Zauważono również, że skierowanie przedłożone w poradni w dniu 21 stycznia 2004 r. było niekompletne, gdyż nie zawierało wskazania jednostki chorobowej, o którą ma zamiar ubiegać się badana. Opierając się o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. nie znalazł podstaw do zmiany decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. uznając, iż wystarczająco uzasadnia on brak podstaw do stwierdzenia u A. T. choroby zawodowej pod postacią przewlekłych chorób narządu głosu. Organ zaznaczył przy tym, że nie wszystkie zmiany chorobowe narządu głosu, nawet mające związek z wykonywaną pracą, są uznawane za chorobę zawodowa, lecz jedynie te z nich, które wymienione zostały w wykazie chorób zawodowych. Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. T. żądając jej uchylenia jako krzywdzącej i niesłusznej. Skarżąca postulowała też uchylenie orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż dopiero po odwołaniu od decyzji organu I instancji dowiedziała się, że skierowanie wystawione przez doktora N. było nieprawidłowe, ponieważ nie precyzowało celu konsultacji, a ponadto na skierowaniu nie było jej adresu. Skarżąca uważa, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy mógł bez trudu powyższe nieprawidłowości skonsultować z doktorem N., bowiem na skierowaniu była jego pieczątka. Ponadto skarżąca w czerwcu 2002 r. telefonowała WOMP pytając o termin badań. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, iż wydał zaskarżoną decyzje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Przepisy te wskazują, jakie jednostki organizacyjne służby zdrowia są właściwe do orzekania w niniejszym przedmiocie. Skarżąca została przebadana przez właściwe podmioty służby zdrowia, które nie stwierdziły u niej choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne, wobec tego państwowy inspektor sanitarny nie był uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, jeżeli orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze nie dokonały jej rozpoznania. Ponadto w ocenie organu skierowanie wystawione przez lek. Z. N. w dniu 12 lutego 2002 r. nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u A. T., gdyż podstawą wszczęcia takiego postępowania może być jedynie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, w tym również w formie skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Przedmiotowe skierowanie nie zostało jednak wystawione w celu rozpoznania choroby zawodowej i z tego powodu było wadliwe. Skarżąca w trakcie rozprawy oświadczyła, iż w lutym 2002 r. była u doktora N. na badaniach okresowych. Doktor N. kierując ją do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. powiedział, że będzie to badanie w kierunku stwierdzenia występowania choroby zawodowej. Dokumenty choroby dostarczyła do WOMP w Ł. sama. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz.1115). Wymienione rozporządzenie obowiązuje od dnia 3 września 2002 r. lecz zgodnie z treścią § 10 postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Do dnia 2 września 2002 r. obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 z późn. zm.). Z przepisu § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. wynika, iż o tym, według jakich przepisów winna być rozpoznana sprawa o stwierdzenie choroby zawodowej decyduje data "rozpoczęcia postępowania". W zależności od tego, czy postępowanie zostało rozpoczęte przed 3 września 2002 r., czy też po tym dniu stosuje się przepisy rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. bądź z dnia 30 lipca 2002 r. Należy zaznaczyć, iż oba rozporządzenia w sposób odmienny regulują postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej. W obu rozporządzeniach są różne definicje choroby zawodowej, odmienne są wykazy chorób zawodowych, zaś w rozporządzeniu z 30 lipca 2002 r. wprowadzono nadto warunek, iż objawy choroby zawodowej muszą wystąpić w określonych okresach od ustania narażenia zawodowego. Oba rozporządzenia różnią się zatem w sposób istotny i kwestią zasadniczą jest ustalenie daty rozpoczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. Pozwala to bowiem stwierdzić, czy postępowanie winno się toczyć według przepisów rozporządzenia z 18 listopada 1983 r., czy też na podstawie rozporządzenia z 30 lipca 2002 r.. Organy administracji obu instancji rozpoznały niniejszą sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej skarżącej stanowiło skierowanie wystawione w styczniu 2004 r. przez lekarza L. S. W ocenie organu za takie skierowanie nie można uznać skierowania na badania laryngologiczne, podpisanego przez lekarza Z. N. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że został wystawiony dla potrzeb badań profilaktycznych. Powyższe stanowisko organu nie może być uznane za trafne, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia jaki był faktyczny cel wystawienia skierowania z dnia 12 lutego 2002 r. Skarżąca oświadcza, że lekarz Z. N. wydając w dniu 12 lutego 2002 r. skierowanie na badania laryngologiczne informował, iż służy ono przeprowadzeniu badań związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej. Znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Przychodni Diagnostyczno-Konsultacyjnej WOMP w Ł. z dnia 12 stycznia 2004 r. zawiera żądanie złożenia przez A. T. skierowania, bowiem poprzednie z lutego 2002 r. – zgodnie z nowymi przepisami – jest nieaktualne. Z pisma nie wynika jaka zmiana przepisów spowodowała nieaktualność skierowania. Nie można zatem wykluczyć takiej ewentualności, iż w ocenie WOMP w Ł. dezaktualizacja spowodowana została wprowadzeniem w dniu 3 września 2002 r. nowych przepisów dotyczących rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejmowania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Również z innego pisma WOMP w Ł. z dnia 4 lutego 2005 r. (k. 29) wynika, że po dotarciu skierowania do tej jednostki powstały wątpliwości interpretacyjne dotyczące celu badania. Zarówno WOMP w Ł. jak i organy administracyjne, bez podjęcia działań zmierzających do ustalenia intencji lekarza wystawiającego skierowanie w dniu 12 lutego 2002 r. uznały, że dotyczy ono wyłącznie badań profilaktycznych. W ocenie sądu nie jest prawidłowe wywodzenie powyższej intencji z okoliczności niepoddania skarżącej badaniom przed dniem 3 września 2002 r. i nieprecyzyjności skierowania lekarskiego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wydając decyzje bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia w jakim celu wystawione zostało skierowanie lekarskie z dnia 12 lutego 2002 r. naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie podjął bowiem wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto nie rozpatrzył wnikliwie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Analogicznych uchybień dopuścił się także organ I instancji. Ponadto Sad zważył, że Poradnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nie zachowała należytej staranności dokonując zawiadomienia skarżącej o terminie konsultacji dopiero po upływie ponad roku od dnia otrzymania skierowania skarżącej na badania. Wyjaśnienie, iż opóźnienie wynikało z niewskazania w skierowaniu adresu nie zasługuje na uwzględnienie. Na skierowaniu umieszczony został odcisk pieczęci lekarza, u którego bez trudu można było ustalić miejsce zamieszkania A. T. i przesłać skierowanie do stawienia się w poradni celem poddania się badaniom. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr[...] Organ administracyjny rozpoznając ponownie sprawę ustali, czy skierowanie wystawione w dniu 12 lutego 2002 r. dotyczyło badań profilaktycznych, czy badań w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. Na powyższą okoliczność należy odebrać oświadczenie od lekarza Z. N. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe będzie prawidłowe ustalenie, czy rozpoznając sprawę skarżącej należy stosować przepisy obowiązujące do dnia 2 września 2002 r., czy tez przepisy, które weszły w życie z dniem 3 września 2002 r.