III SA/Łd 477/04

Dnia 28 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 roku. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...]. W dniu 14 kwietnia 2004 r. A. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia skarżącemu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący pobierał w okresie od 22 maja 2002 r. do 21 listopada 2002 r. zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 572,10 zł miesięcznie, przyznany decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W dniu 16 stycznia 2003 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie "przyznania statusu osoby bezrobotnej od dnia 14.05.2002 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22.05.2002 r." Decyzją z [...] nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta uchylił własną decyzję nr [...] oraz orzekł o odmowie zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej od dnia 14.05.2002 r. Powyższą decyzję Starosty [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy, wydając w tym przedmiocie decyzję z [...] nr [...]. A. B. nie zaskarżył ww. decyzji Wojewody do sądu administracyjnego. Następnie decyzją z [...] nr [...] Starosta [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez A. B. pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3.521,30 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. A. B. ww. decyzji Wojewody nie zaskarżył. W dniu 6 listopada 2003 r. wpłynęła do Starosty [...] prośba skarżącego o umorzenie kwoty 3.521,30 zł nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych objętej decyzją z [...] Skarżący uzasadnił swój wniosek trudną sytuacją materialną i życiową. Podniósł, iż ma na utrzymaniu pięcioro dzieci, w tym troje uczących się oraz że nie może znaleźć pracy. Rejestrując się w Rejonowym Urzędzie pracy przedstawił m.in. "postanowienie Sądu Rejonowego o podziale gruntów 3,16 między cztery osoby po ¼ dla każdej z nich oraz umowy dzierżawy". Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 28 ust. 8 oraz art. 6 pkt 6 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.) Starosta [...] orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, iż "po przeanalizowaniu akt sprawy, z uwzględnieniem wywiadu środowiskowego, z którego wynika, iż sytuacja materialna rodziny (prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe) jest zadowalająca oraz fakt świadomego zatajenia posiadania gospodarstwa rolnego i negatywnym zaopiniowaniem wniosku przez Powiatową Radę Zatrudnienia" postanowił nie uwzględnić prośby A. B. Wydając powyższe orzeczenie Starosta oparł się na ustaleniach poczynionych przez pracownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., który stwierdził, iż "A. B. zamieszkuje z dwoma synami (z poprzedniego małżeństwa): 19-letnim P. - uczniem TO w O.; 20-letnim D. - studentem prawa (zaocznym) Uniwersytetu W., córkami – W. i G., które są w wieku przedszkolnym oraz matką córek – M. A.-P. oraz jej córką A. (lat 10) z poprzedniego związku. Córka A. B. – A. - jest studentką III roku WSP w C. i mieszka w swoim mieszkaniu w S.. Rodzina mieszka w dużym, murowanym domu o wysokim standarcie technicznym. A. B. przekazał synom cały swój majątek: nowo wybudowany, jeszcze nie zamieszkały dom w miejscowości B. oraz działkę, działkę budowlaną w B., ok. 40 arów działki przydomowej (G. 44) wraz z 7 tunelami do uprawy warzyw (wg oświadczenia). A. B. nigdzie nie pracuje, poszukuje pracy jak oświadczył. Gospodarstwo rolne nadal jest w dzierżawie. Oświadczył także, że rodzina nie uzyskuje żadnych dochodów z uprawy warzyw w tunelach foliowych. M. A.-P. zawiesiła swoją działalność gospodarczą, nie pracuje zawodowo, posiada nadal wydzierżawione od A. B. gospodarstwo rolne o pow. 2,84 ha, jest ubezpieczona w KRUS, stąd otrzymuje zasiłki rodzinne na obydwie córki (85,00 zł), otrzymuje także alimenty na córkę A. i siebie - ok. 250 zł. A. B. otrzymuje rentę rodzinną (na synów) w wys. 536,10 zł. (...) dochody jakie uzyskuje rodzina (licząc kryteriami pomocy społecznej) wynoszą łącznie w 1.167,50 zł. miesięcznie. Najważniejsze składniki majątku (dwa duże, o wysokim standarcie domy mieszkalne, 3 działki budowlane, część gospodarstwa rolnego, w tym tunele foliowe pod uprawę, samochód) pozostają nadal w rodzinie prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe". W odwołaniu od ww. decyzji Starosty [...] z [...] skarżący podniósł, iż ma na wychowaniu pięcioro dzieci, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wyłącznie z dziećmi. Skarżący podtrzymał swój wniosek o umorzenie kwoty 3.542,10 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...]. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył, iż "w myśl przepisów art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. W wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego (vide: pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 08.12.2003 r.) ustalono, iż skarżący posiada środki na spłatę zadłużenia. Jak wynika ze wskazanego powyżej pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., Pan A. B. zamieszkuje z dwoma synami (z poprzedniego małżeństwa), dwoma córkami, matką córek oraz jej córką (z poprzedniego związku). Kolejna córka A. B. studiuje w C. i mieszka w swoim mieszkaniu w S.. Na dochody rodziny w kwocie 1.167,50 zł składają się zasiłek rodzinny (85 zł), alimenty (250 zł), renta rodzinna (536,10 zł)". Wydana przez organ I instancji decyzja, uwzględniająca sytuację finansową Pana A. B. i opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 05.01.2004 r. jest, w ocenie organu odwoławczego, zgodna z prawem. Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, A. B. zaskarżył ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. W ocenie skarżącego opinia sporządzona przez MGOPS w B. nie oddaje jego prawdziwej sytuacji materialnej – jego rodzina otrzymuje tylko rentę rodzinną w wysokości 536,10 zł. Wojewoda nie uwzględnił także "decyzji Sądu Rejonowego w S. o podziale gruntów" na skarżącego i trójkę jego dzieci – grunty te dzierżawione są na okres 10 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący zamieszkuje z dwoma synami z poprzedniego związku, dwoma córkami oraz z ich matką i jej córką z poprzedniego związku. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha, osobą dzierżawiącą to gospodarstwo jest matka jego córek, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W tej sytuacji zdaniem organu nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego, że dochód rodziny stanowi jedynie renta rodzinna w kwocie 536,10 zł, skoro osoba, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe otrzymuje alimenty oraz zasiłek rodzinny na dzieci i dzierżawi gospodarstwo rolne. Ponadto w ocenie Wojewody [...] wątpliwości budzi oświadczenie skarżącego, że rodzina nie uzyskuje żadnych dochodów z upraw warzyw w 7 tunelach foliowych. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. skarżący oświadczył, iż popiera skargę oraz dodatkowo wyjaśnił, iż postanowienie sądu, na które powoływał się w skardze, dotyczy stwierdzenia nabycia spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) – dalej p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administra-cyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania skarga zasługuje na uwzględ-nienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej można postawić zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Poza sporem jest czy świadczenie (zasiłek dla bezrobotnych) pobrane przez skarżącego, było należne czy też nienależne – kwestię tą przesądziła ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji był wniosek (prośba) skarżącego z dnia 6 listopada 2003 r. o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze zm.). Stosownie do treści art. 28 ust. 8 ww. ustawy starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Przesłanką podjęcia decyzji w przedmiocie m.in. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest ustalenia czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przemawiający za takim rozstrzygnięciem. Jeżeli strona we wniosku powołuje się na swoją sytuację osobistą i majątkową, na organie administracji ciąży obowiązek zbadania tej sytuacji w sposób zgodny z zasadami rządzącymi procedurą administracyjną. W niniejszej sprawie ustalenia organów obu instancji są dalece niewystarczające. Organy administracji oparły się wyłącznie na piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 08.12.2003 r. Pismo to ma charakter dokumentu prywatnego i nie może stanowić dowodu dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności bez weryfikacji jego treści za pomocą innych środków dowodowych. Nie może zastąpić dowodu z zeznań świadka lub dowodu z dokumentu (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 10 lutego 1999 r., I SA/Lu 1456/97). Tymczasem w aktach sprawy brak jest innych dowodów np.: dokumentów potwierdzających dochody uzyskiwane przez skarżącego i członków jego rodziny, dowodów własności nieruchomości, mimo że w toku postępowania skarżący konsekwentnie przeczył poczynionym w sprawie ustaleniom. Organy administracji naruszyły zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie wynikający z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ administracji nie może bowiem biernie oczekiwać na zgłoszenie dowodów przez stronę, ale w związku z zasadą oficjalności (art. 7 k.p.a.) jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowa-dzania z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00). Ponadto pismo MGOPS w B. z 8.12.2003 r. w istocie nie może być uznane za dowód. Okoliczność faktyczną można bowiem uznanać za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Innymi słowy, bez zapoznania strony z dowodami nie mają one żadnego znaczenia. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnymi i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. m. in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r. II SA 1095/00, LEX nr 53441; wyrok NSA z 8 lipca 1998 r. III SA 1375/97, LEX nr 44703). Konsekwencją niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie jest brak możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania środków przewidzianych w art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego możliwe będzie stwierdzenie, czy zachodzą podstawy do umorzenia należności A. B. Reasumując Sąd uznał, iż organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego. Nie zebrały również w sposób wyczerpujący i nie roz-patrzyły całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Uchybienia jakich dopuściły się organy administracji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił orzeczenia organów obu instancji.