III SA/Łd 477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi J.S. na działanie Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji: "... iż J.D. jest właścicielem działki nr [...] co jest nieprawdą ..." postanawia: odrzucić skargę. U.K. J.S. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na działanie Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji: "..., iż J.D. jest właścicielem działki nr [...] co jest nieprawdą...". W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że w latach 2003-2004 zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji budynków i modernizacji ewidencji gruntów dla obrębów [...] i [...] T.; w wyniku prac modernizacyjnych został sporządzony projekt operatu opisowo-kartograficznego obrazujący dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji; projekt ten został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób na okres 14 dni; stroną w tym postępowaniu w zakresie działki nr [...] w obrębie [...] była J.D.; operat techniczny z modernizacji został zaewidencjonowany w PODGiK pod nr [...] w dniu 16 lipca 2004r.; na działkę nr [...] (nr [...] według poprzedniej numeracji) został wydany akt własności ziemi w dniu [...]. na rzecz J.D.; w dniu [...] z urzędu została wydana decyzja orzekająca o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów oraz założeniu ewidencji budynków dla obrębu [...] i [...] miasta T.. Dalej organ podniósł, że w dniu 13 stycznia 2014r. J.S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] na okoliczność, że J.D. nie jest właścicielką działki nr [...] położonej w W.; wniosek ten został przekazany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. jako organu właściwego do jego rozpoznania; ten zaś wydał postanowienie w dniu [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]; postanowienie to zostało następnie uchylone przez Głównego Geodetę Kraju w dniu [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, tj.[...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest natomiast pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest działanie Starosty [...] w przedmiocie "wydania decyzji, iż ... J.D. jest właścicielem działki nr [...] co jest nieprawdą...". Z jednozdaniowej skargi wynika wprost, iż skarżąca nie zgadza się z działaniem Starosty Powiatowego w T., który wydał decyzję z dnia [...], iż J. jest właścicielem działki [...]. Z powyższego wynika, iż skarżąca uważa, iż organ wydał decyzję uznającą J. D. za właścicielkę działki nr [...]. Wskazuje na to jednoznacznie zestawienie słów "działanie Starostwa Powiatowego w T." i "wydał decyzję..., iż J.D. jest właścicielką działki nr [...]". Taką treść żądania potwierdza również zawarty w aktach administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2014r., w którym wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], zidentyfikowanej przez nią nr [...], i wskazuje "na okoliczność, iż nie jest właścicielką działki nr [...] położonej w W. J.D.". Powyższe oznacza, iż skarżąca zarzuca Staroście [...] niezasadne uznanie w decyzji z dnia [...]. J. D. za właścicielkę tej działki w sensie wiążącego przyznania jej prawa własności tej działki i w konsekwencji domaga się od sądu administracyjnego uznania takiego działania organu za wadliwe. W istocie więc skarżąca nie zgadza się z traktowaniem J. D. jako właścicielki tej działki. Tak zakreślony przedmiot skargi, tj. obejmujący rozstrzyganie kwestii prawa własności do nieruchomości, należy do kognicji sądów powszechnych, bowiem nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Uwzględniając regulację tego przepisu nie budzi wątpliwości, iż działania Starosty [...], polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych, w tym decyzji z dnia [...]., są objęte kognicją sądów administracyjnych. Rzecz jednak w tym, że skarżąca – jak wynika ze skargi - pozostaje w błędnym przekonaniu, iż decyzja z dnia [...]. rozstrzygała kwestię własności działki nr [...], skoro podnosi ona, iż wydając tę decyzję organ przyjął co jest – według niej - nieprawdą, iż J. D. jest właścicielką działki nr [...]. Tymczasem decyzja z dnia [...]. nie rozstrzygała kwestii własności spornej działki. Jak wynika bowiem z zawartej w aktach kopii tej decyzji orzekała ona o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków dla obrębu nr [...] i [...] miasta T. w części dotyczącej nieruchomości – ul. W. – działka [...], obręb [...]. Decyzja ta rozstrzygała li tylko wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego zagadnienie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Z podstawy prawnej i uzasadnienia tej decyzji wynika wszak w sposób jednoznaczny, że owa modernizacja i ewidencja została sporządzona w oparciu o art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., poz. 1086) i § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454). Uważna analiza uzasadnienia tejże decyzji również dowodzi, iż jedynym zagadnieniem rozstrzygniętym tą decyzją było opracowanie projektu operatu opisowo – kartograficznego i jego zatwierdzenie. W żadnym fragmencie uzasadnienia tej decyzji nie ma mowy o ustaleniu prawa własności do objętej tym opracowaniem działki nr [...]. Nie można więc twierdzić, iż decyzją tą organ rozstrzygał o prawie własności spornej działki. Natomiast wskazanie w sentencji tej decyzji J.D. jako właściciela tej działki nie oznacza automatycznie przyznania jej tytuł własności do tej działki, gdyż było to konsekwencją tego, iż ją właśnie organ uznał za stronę w postępowaniu modernizacyjnym, to dlatego, iż – jak wynika z odpowiedzi na skargę – jej właścicielem w dacie podejmowania tej decyzji była J. D.. Z kopii zawartego w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...]. wynika bowiem, iż jest ona właścicielką działki nr [...] (nr [...] według obecnej numeracji), zaś z wypisów z ewidencji gruntów, że jest ona posiadaczem samoistnym działki nr [...], a więc osobą jedynie władającą tą działką, oraz, że stan własności działki nr [...] nie jest ustalony. Wyjaśnić należy, iż sprawa administracyjna jest sprawą podwójnie konkretną, zindywidualizowaną, tj. sprawą dotyczącą konkretnego przedmiotu, w tej sprawie modernizacji gruntów i założenia ewidencji budynków, oraz indywidualnie oznaczonego podmiotu, w tej sprawie podmiotu władającego faktycznie gruntem w dacie wydawania decyzji. Podmiot ten jest przy tym ustalany w oparciu o posiadane dokumenty, w tej sprawie akt własności ziemi. Ustalenie podmiotu (strony) postępowania miało więc charakter li tylko formalny i musiało się ograniczyć do analizy innych dokumentów, z których wynikało prawo do władania sporną działką, a więc do ustalenia podmiotu legitymowanego jako strona postępowania. Wyjaśnić należy, że każde postępowania musi mieć swój podmiot, a kończąca je decyzja musi mieć adresata, któremu doręcza się decyzję (ewentualnie ją ogłasza). Poprzez bowiem doręczenie decyzji (lub jej ogłoszenie) zostaje ona stosownie do art. 110 k.p.a. wprowadzona do obrotu prawnego, zaś data jej doręczenia (ogłoszenia) jest jednocześnie datą, od której decyzja ta wywołuje skutki prawne. W postępowaniu "modernizacyjnym" organ nie ustalał natomiast uprawnień do gruntu i nie rozstrzygał sporu własnościowego. Co istotne, a co trzeba szczególnie podkreślić, dla rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji istotne były tylko okoliczności faktyczne związane z modernizacją gruntów oraz założeniem ewidencji budynków i o tych kwestiach decyzja ta rozstrzygała. Ani więc stwierdzenie nabycia własności ani też rozstrzyganie o prawie własności działki nie stanowiło istoty tej sprawy (tj. istoty sprawy modernizacji i założenia ewidencji). Konsekwencją tego jest niedopuszczalność domagania się w trybie postępowania sądowoadministracyjnego ustalenia prawa własności do spornej działki, zaś spory w tym zakresie należą do kompetencji sądów powszechnych. Niezależnie od powyższych rozważań podnieść należy, że w praktyce z różnych przyczyn, w tym także niezależnych od organu, może się zdarzyć, że decyzja zostanie skierowana do podmiotu nie mającego statusu strony, wówczas jest ona dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego wymaga jednakże wszczęcia odrębnego postępowania, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z załączonych akt administracyjnych wynika, iż skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]., powołując tę samą okoliczność co w niniejszej skardze, a mianowicie okoliczność, iż "nie jest właścicielką działki nr [...] położonej W. 480 J.D.", zaś Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...]., uchylając postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...]. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], nakazał zbadać legitymację skarżącej w tym postępowaniu. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] skarżąca uruchomiła zatem tryb administracyjny, co w konsekwencji oznacza zagwarantowanie jej w tym postępowaniu ochrony jej praw. W skardze złożonej po dacie podjęcia tego postanowienia skarżącą co prawda nie wskazała, czy organ wszczął postępowanie w sprawie tego wniosku, niemniej jednak sprawa nieważności decyzji z dnia [...]. niezależnie od formalnego czy merytorycznego rozstrzygnięcia musi być przedmiotem analizy organów administracji publicznej, a od ewentualnego niekorzystnego dla skarżącej wyniku tej analizy wyrażonej w akcie administracyjnym (decyzji/postanowieniu) skarżącej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co z kolei oznacza, iż kwestia uznania skarżącej i J. D. za stronę postępowania w sprawie modernizacji gruntów i założenia ewidencji oraz prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...]. będzie mogła być w przyszłości przedmiotem oceny sądu administracyjnego po wniesieniu skargi na to rozstrzygnięcie. Wcześniej jednak organy muszą rozpoznać wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. W polskim systemie prawnym bowiem przy przyjętym kasacyjnym modelu sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działań administracji publicznej, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one podejmować rozstrzygnięć za organy administracji publicznej, gdyż wkraczałyby w zastrzeżoną dla administracji sferę sprawowania władzy wykonawczej, co stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy oraz wynikającej z niej niezależności każdej z trzech władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. A zatem dopiero podjęcie przez organ określonych rozstrzygnięć lub działań ewentualne dopuszczenie się przez nie zaniechań w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. - po wyczerpaniu przewidzianego przepisami trybu zaskarżenia tychże rozstrzygnięć/zaniechań – zostaje otwarta droga do sądu administracyjnego. W przeciwnym razie skarga jako przedwczesna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu bez jej merytorycznego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. U.K.