III SA/Łd 485/10

Dnia 1 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na wydobywanie kopalin 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – M. G. kwotę 1.257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] M. G. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Ł.-O." w Ł. udzielonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] udzielonej do dnia [...] roku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w związku z dobilansowaniem kopaliny i zmianą granic geologicznych udokumentowanego złoża "Ł.-O." konieczna jest zmiana ustanowionego obszaru i terenu górniczego "Ł. – O." na obszar i teren górniczy "Ł.-. A", obejmujący dodatkowo działke nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpoznaniu wniosku M. G. o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża Ł.-O., na podstawie art. 15 ust.1 oraz art. 16 ust.2 a i ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U z 2005r. Nr 228 póz. 1947 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nie wyraził zgody na zmianę koncesji na eksploatację złoża kruszywa naturalnego Ł. – O., położonego w Ł. przy ul. A, na działkach gruntowych nr [...],[...] i części działki gruntowej nr [...] (obręb geodezyjny [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż dla terenu złoża nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zamierzona eksploatacja złoża pozostaje w kolizji z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku. Kolizja polega na tym, że ustalenia Studium przewidują na planowanym obszarze korytarz drogowy dla projektowanego przedłużenia ul. B. Kierunek rekultywacji wyrobiska w kierunku rolnym nie uwzględnia przewidzianego w Studium korytarza drogowego ul. B. Z uwagi zatem na fakt, iż planowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., brak było podstaw do zmiany udzielonej koncesji na wydobywanie kopaliny. Od powyższej decyzji M. G. złożył odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż w dniu [...] otrzymał zaświadczenie o przyjęciu bez zastrzeżeń ,,Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża (piasku) Ł.- O.", który dotyczył powiększenia obszaru wcześniej udokumentowanego złoża, w związku z nabyciem sąsiadującej działki nr [...]. Przyjęcie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej stało się podstawą do wystąpienia z wnioskiem o zmianę koncesji w zakresie wielkości powierzchni złoża, wielkości dobilansowanych zasobów, a także o korektę granic obszaru i terenu górniczego. Skarżący wyjaśnił, iż rozszerzenie obszaru złoża dotyczy terenu oddalonego o 60 m od projektowanej ulicy- B., a pierwotnie udokumentowane złoże zakładało pas ochronny od wspomnianej ulicy wynoszący 10 - 15 m. Teren dobilansowany natomiast jest w północnej części i w odległości znacznie większej, niż teren złoża w starych granicach, na które została udzielona koncesja. Podniósł, iż kopalnia jest w bezpiecznej, nie kolidującej zupełnie, odległości od ulicy, a jej powierzchnia i głębokość (maksymalnie 8,0 m) jest mikroskopijna w stosunku do istniejącej obok kopalni "Ł. –L.". Odnosząc się natomiast do kwestii kierunku rekultywacji wyrobiska w kierunku rolnym skarżący podniósł, iż jest to argument przedwczesny, bowiem nie został jeszcze uzgodniony kierunek rekultywacji z właściwym do dokonania tej oceny organem. Podkreślił, że złoże "Ł. – O." nie kolidowało wcześniej z żadnym z obiektów i tym bardziej nie koliduje w nowych granicach, gdyż teren dobilansowany znajduje się na północ od udokumentowanego złoża i dotyczy obszaru położonego w odległości znacznie większej, niż pierwotnie udokumentowane złoże dla którego została wydana koncesja i które jest aktualnie eksploatowane. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 2a ustawy, koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1)obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2)wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3)działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – udziela starosta. W myśl natomiast art. 16 ust. 4 ustawy, z wyjątkiem poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na taką działalność wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Oznacza to, że organ wydający koncesje (starosta, prezydent) na poszukiwanie, rozpoznawanie złoża kruszywa nie ma obowiązku konfrontowania planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązek taki spoczywa natomiast na zainteresowanym uzyskaniem koncesji przedsiębiorcy, który przed złożeniem wniosku w tym przedmiocie powinien sprawdzić co przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego lub studium dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem. Stosownie zaś do treści art. 16 ust. 5 ustawy, udzielenie koncesji na działalność wydobywczą, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, z wyjątkiem działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji (art. 16 ust. 5a ustawy). W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono kolizję planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...], co stanowiło podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zmianę koncesji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący opisując obszernie stan faktyczny sprawy podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż udzielona koncesja na eksploatację złoża przed powiększeniem dawała podstawę również do uzyskania zgody na powiększenie kopaliny. Podkreślił, iż w żadnym z przedstawionych przez organ dokumentów i zawiadomień nie został poinformowany, że istnieją jakiekolwiek przeszkody i niezgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. Wskazał, iż sprawa w zakresie zmiany koncesji trwa już ponad rok, z nieznanych przyczyn nie została rozpoznana z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów. Zarzucając organom administracji naruszenie zasady równości w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej podkreślił, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego złoża, istnieje szereg innych eksploatowanych złóż, a zgodnie z założeniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który oczekuje na zatwierdzenie, teren objęty planowanym przedsięwzięciem usytuowany jest w obszarze eksploatacji powierzchniowej i nie występuje jakakolwiek kolizja, czy niezgodność z postanowieniami planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji winien być art. 155 k.p.a., gdyż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Ł.-O." w Ł., udzielonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], poprzez powiększenie obszaru wydobycia kruszywa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą i najważniejszą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest tok postępowania przed organami administracji, którego granice wyznaczyło pismo skarżącego złożone w dniu [...], a zatytułowane "wniosek o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Ł.-O.". Z treści pisma wynika, że skarżący domagał się zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "Ł.-O." w Ł., udzielonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], poprzez powiększenie ustanowionego obszaru i terenu górniczego wydobycia kruszywa o obszar obejmujący działkę gruntową nr [...]. Zaskarżoną natomiast decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], na podstawie art. 15 ust.1 oraz art. 16 ust.2 a i ust. 5 i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U z 2005r. Nr 228 póz. 1947 ze zm.) orzekło o odmowie zmiany koncesji na eksploatację złoża kruszywa naturalnego Ł. – O., położonego w Ł. przy ul. O., na działkach gruntowych nr [...],[...] i części działki gruntowej nr [...] (obręb geodezyjny [...]). Analiza materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności wniosku skarżącego złożonego w dniu [...], zdaniem Sądu czyni zasadnym stwierdzenie, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, rozpoznały wniosek skarżącego bez wcześniejszego należytego wyjaśnienia treści wniosku, do czego zobowiązywał przepis art. 7 k.p.a. oraz z naruszeniem procedury administracyjnej w zakresie zmiany decyzji ostatecznych. O tym bowiem, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, niepubl., Lex nr 81741). Ustalenie zakresu żądania strony jest elementem stanu faktycznego, który wyznacza przedmiot postępowania i pozwala, w szczególności na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśnić i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W myśl natomiast art. 9 k.p.a., organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto organy te czuwają nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji nie ma prawnej możliwości swobodnej interpretacji żądań strony, nie może sam wskazywać na charakter żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Obowiązek udzielania informacji obejmuje cały tok postępowania, a jest w szczególności istotny na etapie jego wszczęcia, gdzie organ obowiązany jest dopilnować aby nieudolne określenie żądania nie doprowadziło do niezaspokojenia w pełni interesu strony. Godzi się podnieść, że na rozprawie skarżący nie umiał udzielić odpowiedzi na pytanie Sądu w jakim trybie wnioskował o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 6 grudnia 2007 roku. Wyjaśnił, że chodziło mu o możliwość wydobywania kruszywa znajdującego się na działce nr 154 /5. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 15 ust.1 oraz art. 16 ust.2 a i ust. 5 i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze i odmawiała zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 grudnia 2007 roku, Nr 2/GS/07. Ta ostatnia decyzja była natomiast decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Kpa., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Należy podnieść, że ustawa – Prawo geologiczne i górnicze nie zawiera rozwiązań dotyczących trybu zmiany podjętych na jego podstawie decyzji koncesyjnych. Przepis art. 16 ust. 5a tej ustawy stanowi jedynie, że do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. Tymczasem do takiej zmiany może dojść na zróżnicowanych podstawach prawnych (np. art. 155 k.p.a., art. 26 a oraz art. 28 ust. 1 pkt 4 prawa geologicznego i górniczego) Dokonanie zmiany decyzji koncesyjnej jest ograniczone zarówno na płaszczyźnie procesowej (np. do trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 k.p.a., ) jak i materialnoprawnej, gdyż wymóg uzgodnienia związany jest z wystąpieniem zmian, które wiążą się z problematyką zagospodarowania przestrzennego. Organ zobligowany był więc pouczyć stronę o możliwych trybach zmiany decyzji ostatecznej i konsekwencjach z tego płynących oraz wezwać stronę do przedstawienia jej stanowiska w tym zakresie. Tymczasem z wyjaśnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożonych na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia [...] jednoznacznie wynika, że podstawą prawna odmowy zmiany koncesji z dnia [...] powinien być art. 155 Kpa. Jeżeli w istocie taki tryb zmiany decyzji wskazałaby strona to zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi zatem być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kpa., może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze bowiem owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa., jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 Kpa., mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 roku, sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Okoliczności faktyczne natomiast, jakie zaistniały w niniejszej sprawie pozwalają na stwierdzenie, iż organ administracyjny zamiast poprowadzić w tej sprawie postępowanie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji, uwzględniając fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zezwalającej na wydobywanie kopalin, procedował w trybie zwykłym. Świadczy o tym fakt braku jakichkolwiek rozważań na temat trybu i przesłanek ewentualnej zmiany decyzji ostatecznej. Takim samym uchybieniem dotknięta jest również decyzja organu odwoławczego, który nie wyeliminował dotkniętego wyżej opisaną wadą, rozstrzygnięcia organu I instancji. Stwierdzone naruszenie spowodowało konieczność uwzględnienia skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy administracji winny określić w sposób jednoznaczny charakter pisma skarżącego z dnia [...] mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego. W zależności natomiast od poczynionych ustaleń i sprecyzowania żądania skarżącego uzależnione będzie wydanie właściwego rozstrzygnięcia, bądź zakończenia uruchomionego tym pismem postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. B.A.