III SA/Łd 490/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i I. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestracjach ewidencji gruntów i budynków oddala skargę III SA/Łd 490/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] o uznaniu wniesionych przez niego zarzutów za niezasadne i odmowie wprowadzenia zmiany w obrębie S. gmina D. w odniesieniu do działek oznaczonych numerami 439,440,441,442/1, wykazanych w operacie z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, zaewidencjonowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 18 grudnia 2009 r. Utrzymana w mocy decyzja Starosty O. wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 20,22,24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 44, § 46 ust. 1i 2, § 47 ust. 1 , § 55 ust. 2 i § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 k.p.a. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w 2009 r. Starosta zarządził i przeprowadził, zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne modernizację ewidencji gruntów m.in. na terenie kompleksu nr V z obrębu S. gmina D. Projekt operatu opisowo- kartograficznego był wyłożony w siedzibie Starostwa do wglądu od 21.09. do 9.10. 2009 r. i od 4 .11. do 25 .11 2009 r. W dniu 19 .11. 2009 r. A. K. złożył zastrzeżenia, co do ustalenia granic działek 439,440,441,442/1. Wykonawca projektu odniósł się wówczas do zgłoszonych uwag wyjaśniając, że granice działek zostały ustalone w oparciu o dane z operatu założenia ewidencji gruntów z 1979 r., na podstawie których zostały wydane akty własności ziemi , a więc zostały odtworzone granice prawne nieruchomości na modernizowanym obiekcie. Skarżący złożył ponownie uwagi do projektu w dniu 30.12.2009 r. nadal kwestionując granice wyżej wskazanych działek, a następne pismo z uwagami do stanowiska geodety w dniu 10 maja 2010 r. Starosta wyjaśnił, że ponieważ w dniu 4 marca 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 62, poz. 496 ukazało się jego ogłoszenie z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie operatu ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art., 24a ustawy, okres od dnia 5 marca do 3 kwietnia był właściwy na wnoszenie zarzutów do operatu. Ponieważ A. K. złożył swoje pismo w dniu 10 maja 2010 r. mogło być ona rozpatrzone jedynie jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w formie decyzji administracyjnej , zgodnie z art. 24 a ust. 12 ustawy (pisma i kserokopia Dz. Urz. w aktach adm.). W piśmie z dnia 10 maja 2010 r. oraz pismach wcześniejszych A. K. wskazywał, że w trakcie prac modernizacyjnych pomylono nr działek i podano błędną ich powierzchnię. ( geodeta przesunął numery działek i właścicieli działek o 1 w lewo przez co otrzymał wolną działkę 440 o pow 10 a ). W latach 70 właścicielką działki 439 między drogą a torami była I. B., właścicielem kolejnej działki po prawej stronie ( nr 440) był W. P., dalej M. B. ( działka nr 441). W. P. zbył swoją działkę I. B., a obecnie jest ona w posiadaniu A. K., który otrzymał aktem notarialnym z 1995 r. działki rolne po P. W. W operacie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działki nr 439 wpisani są A. i P. G., działki nr 440 I. B., działki nr 441 K. i R. S., a działki nr 442/1 małż M. W związku z tym nie zgadzają się też powierzchnie działek i mniejsza jest powierzchnia działki I. B Organ ustalił, że A. K. użytkuje i uważa się za właściciela działki nr 440 (w ewidencji gruntów działka ta oznaczona jest nr 441) choć w przedstawionym akcie notarialnym Rep A 5135/95, działka ta nie jest wymieniona. I nie ma żadnego innego dowodu potwierdzającego, że ta działka jest własnością A. K. lub jego matki I. B.. I. B. jest natomiast na podstawie postanowienia Sądu I Ns 312/94 właścicielką działki 440. Biorą powyższe pod uwagę organ uznał, że A. K. nie posiada interesu prawnego do występowania w sprawie we własnym imieniu w charakterze strony (art. 28 k.p.a.), mógł natomiast występować w postępowaniu jako pełnomocnik matki I. B., która udzieliła mu pisemnego pełnomocnictwa. Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że A. K. posługuje się sekcją mapy zasadniczej, na której błędnie skartowano granice i numery działek. Jego matka jest właścicielką działki nr 440, a on sam nie jest właścicielem żadnej działki objętej wnioskiem. Okoliczność, że użytkuje on działkę nr 441 nie upoważnia organu do wprowadzenia zmiany i podważania wydanych aktów własności, nawet jeżeli taki akt został błędnie wydany. Podkreślał, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. Za bezzasadny organ uznał też wniosek o zmianę powierzchni działek wskazując, że prace modernizacyjne zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, instrukcjami wraz z warunkami technicznymi prac określonymi przez Starostwo Powiatowe w O. i pod stałym nadzorem Inspektora Kontroli. Granice działek nr 439,440, 441, 442/1 zostały naniesione w oparciu o dane operatu z założenia ewidencji gruntów , które przedstawiają granice prawne nieruchomości tj. granice zawarte w wydanych dokumentach własności . W odwołaniu od tej decyzji A. K. i I. B. wskazywali, że wszystkie decyzje dotyczące działek nr 439,440, 441, 442/1 są nieważne i wciąż obowiązuje stan sprzed wykonania prac przez Geodetę R. i poprzednia numeracja działek . Wskazywał, że między działkami 440 i 441 znajdują się znaki geodezyjne nr 18,nr 46 i dodatkowo 176 i 177. Punkty te połączone w linii prostej tworzą granicę między wymienionymi działkami, a własność K. S. została bezpodstawnie przeniesiona przez geodetę z lewej strony punktów 18 i 46 na prawą stronę tych punktów, bez zgody I. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał odwołanie za niezasadne. Wskazał, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do starosty i polega m.in. na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek A. K. jako wniosek o zmianę w ewidencji gruntów i budynków i prawidłowo ocenił, że dostarczone przez niego dokumenty nie pozwalają na dokonanie wnioskowanej przez niego zmiany, gdyż posługuje się on błędnie skartowaną mapą sytuacyjno-wysokościową, na której numery działek nie odpowiadają ich położeniu według operatu ewidencji gruntów.. Regulacja stanu prawnego działki, którą użytkuje A. K. może nastąpić jedynie drodze sądowej przez zasiedzenie. Decyzja została skierowana do A. K. i A. K. jako pełnomocnika I. B. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. i I. B. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 231 § 1 k.k., art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 24 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o Księgach wieczystych i hipotece, art. 1 § 1 w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. oraz pominięcie wytycznych do sposobu postępowania wynikającego z § 2 ust. 2, § 10 ust. 2, § 13 ust. 2 pkt 2, § 17 , § 28 ust. 2, § 35 ust. 3 i ust. 7, § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Podkreślali, że bezprawnie przesunięto własność działki nr 441 o pow. 6 arów stanowiącej własność małż. S. na działkę 440 o pow. 10 arów stanowiącej własność I. B. Podnosili też, że oczekiwali na odpowiedź na swoje pismo skierowane do Starosty Powiatowego 30 grudnia 2009 r. i odpowiedź na nie była udzielona dopiero w kwietniu. To, że w tym czasie prowadzono przygotowania do zatwierdzenia modernizacji i ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym uważali za działania niedopuszczalne i naruszające prawo. Wskazywali, że nie zostali poinformowani o wyłożeniu materiałów od 5 marca do 3 kwietnia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Na rozprawie oboje skarżący popierali skargę, przy czym A. K. oświadczył, że skargę do Sąd złożył w imieniu własnym. Wyjaśnił, że według obecnej numeracji użytkuje działkę 440 i 441 ( poprzednio działki nr 439 i 440) i chciałby uwłaszczyć się na działce 441 albo nabyć ją przez zasiedzenie. Wykonana modernizacja uniemożliwia wystąpienie z takim wnioskiem. Skarżąca oświadczyła, że zawsze użytkowała działkę nr 439, a W. działkę nr 440. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że własność m.in. działki Nr 439 uzyskali na mocy Aktu własności ziemi z 3 maja 1975 r. M. i C. małż. B. W akcie własności nie została wyszczególniona powierzchnia poszczególnych działek, zaznaczono natomiast, że na działce 439 znajdują się zabudowania. Aktem notarialnym działka Nr 439 o powierzchni 0,10 ha ( dziesięć arów) została zbyta na rzecz A. i P. G. Z wypisu z rejestrów gruntów wynika, że działka nr 439 ma powierzchnię 1273 m ² i ma urządzoną KW 41487( wypis z rejestru gruntów z 16.09.2010 r.). Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 listopada 1994 r. sygn. I Ns 312/94 Sąd Rejonowy w Przysusze stwierdził, że I. B. nabyła z mocy samego prawa z dniem 4 listopada 1971 r. własność nieruchomości rolnej składającej się z działek 165,279,440 i 657 o łącznej powierzchni 1,55 ha. Z operatu pomiarowego z 1979 r. wynika, że działka Nr 440 miała 0,10 ha. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta m 1039 m ². Na działkę Nr 441 Akt własności ziemi otrzymała 17 maja 1975 r. F. P., która przekazała ją wraz z całym gospodarstwem N. P. umową z 16.03. 1981 r. Spadkobiercy N. P. sprzedali m.in. tę działkę K. i R. małż. S. Z operatu pomiarowego z 1977 r. wynika, że działka miała 0,06 ha . Z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 441 ma 0,0957 ha. Działka nr 442/1 wchodziła w skład nieruchomości rolnej, której własność aktem własności ziemi z 10 marca 1979 r. przyznana została B. i L. małż M. Z operatu pomiarowego z 1983 r. wynika, że działka ta ma 0,09 ha, a w aktualnym wypisie z rejestru gruntów powierzchnia działki wynosi 0,0707 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd administracyjny bada zatem legalność zaskarżonej decyzji, a więc, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Równocześnie zaznaczyć należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji należało oddalić jako nieuzasadnioną. W odniesieniu do skarżącego A. K., który złożył oświadczenie, że skargę złożył w imieniu własnym, wskazać należy, że organ prawidłowo ocenił, że jego wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornie nie posiada on interesu prawnego do złożenia takiego wniosku skoro nie jest właścicielem żadnej z działek objętych zaskarżoną decyzją. Podnoszony przez niego fakt użytkowania działki nr 441 nie uzasadniał uznania, że przysługuje mu roszczenie prawne do organu administracji o uwzględnienie jego wniosku o wpisanie innego właściciela działki Nr 441 niż to wynika z posiadanych przez organ dokumentów, czy też wniosek o zmianę powierzchni działek i granic działek. Roszczenie prawne musi bowiem opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie spełnia przesłanek żadnej z tych dwóch przytoczonych norm, a przede wszystkim drugiej z nich, gdyż nie istnieje przepis prawa materialnego, który przyznawałby użytkownikowi nieruchomości prawo wnioskowania o zmianę wpisu właściciela nieruchomości czy wdawania się w spór co do jej powierzchni i przebiegu granic. Zgodnie z art. 22 ust. 2 obowiązek zgłaszania zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków mają właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Dopiero zatem wylegitymowanie się tytułem własności do działki, który skarżący może uzyskać w postępowaniu przed sądem powszechnym lub w drodze umowy spowoduje, że będzie on stroną postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, w odniesieniu do działki stanowiącej jego własność. W istniejącym obecnie stanie sprawy można mówić jedynie o posiadaniu przez skarżącego interesu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do skargi wniesionej przez I. B., która w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez syna A. K. wskazać należy, że niewątpliwie jako właścicielka działki nr 440, ma ona interes prawny w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczących jej własności. Za taki wniosek organy trafnie przyjęły kolejne pismo jej pełnomocnika, złożone w Starostwie Powiatowym 10 maja 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 24 a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, zgłaszać zarzuty do tych danych. W myśl art. 24 a ust. 12 zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Ponieważ ogłoszenie Starosty O. z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie operatu ewidencji gruntów i budynków ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 62 z dnia 4 marca 2010 r., termin 30 dniowy na wniesienie zarzutów biegł od dnia 5 marca i upływał 6 kwietnia 2010 r. Zatem do pisma A. K., działającego jako pełnomocnik I. B. z dnia 10 maja 2010 r. prawidłowo zastosowany został cytowany wyżej art. 24a ust. 12 ustawy. Ponieważ modernizacja ewidencji gruntów dla obrębu S. gm. D. została zakończona organ trafnie uznał, że jej ustalenia stały się wiążące, a wprowadzenie do niej zmian wymaga przedstawienia dokumentów jakie wymienia § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj, prawomocnego orzeczenia sądowego, aktu notarialnego , ostatecznej decyzji administracyjnej. Takich dokumentów skarżąca nie przedstawiła. Należy zauważyć, że stan prawny wszystkich 4 działek jest uregulowany, mają one właścicieli, który zostali wpisani do ewidencji i wpisy te są zgodne z aktami dokumentującymi ich własność. Gdy chodzi o działkę nr 440, której właścicielką jest I. B., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Przysusze to powierzchnia tej działki w stosunku do starego operatu nie zmniejszyła się ( było 0,10 ha, jest 0,1039 ha) . Z kolei, gdy chodzi o działkę nr 441, to nawet jeżeli Akt własności ziemi dla działki nr 441 został błędnie wydany dla niewłaściwej osoby, to nie może błędu tego naprawić organ prowadzący ewidencję gruntów, gdyż treść tego aktu była i jest wiążąca dla organu. Przez samoistne zmiany w ewidencji gruntów nie można też ustalać merytorycznie przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami i ich powierzchni . Jest to możliwie tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym lub innym postępowaniu przed sądem powszechnym, a orzeczenie uzyskane w takim postępowaniu będzie dopiero podstawą do dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji można dokonać tylko na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz innych aktów normatywnych.( patrz także wyrok NSA z 7 maja 2008 r. I OSK 719/07 niepublikowane LEX mr 505313). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zauważyć należy, że poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje orzekanie na podstawie Kodeksu karnego w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, w którym zawarta jest definicja nieruchomości. Skarżąca nie wyjaśnia też w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, że dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia. Wszystkie 4 działki którymi zajmował się organ w tej sprawie mają uregulowany stan prawny i w ewidencji właściciele ( współwłaściciele ) działek są wpisani zgodnie z posiadanymi tytułami prawnymi. Nie ma więc podstaw do postawienia zarzutu naruszenia § 10 ust.2.,czy § 2 ust. 2 rozporządzenia. Żadnej z działek nie dotyczy też §13 ust.2 pkt 2, skoro wszystkie miały uregulowany stan prawny. W sprawie nie maiły też zastosowania § 35 rozporządzenia dotyczący zakładania ewidencji, §38 dotyczący ustalania przebiegu granic na wniosek właściciela czy § 28 ust. 2 stanowiący, że treścią mapy ewidencyjnej mogą być również nazwy zespołów urbanistycznych, przysiółków i niw. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. r.a.