III SA/Łd 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. C. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA Łd 491/12 UZASADNIENIE W dniu 14 maja 2009 r. G. C. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 r w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej) oraz wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Decyzjami z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 (decyzja [...]) oraz płatność ONW za rok 2009 (decyzja [...]). Powyższe decyzje doręczone zostały stronie w dniu 21 marca 2012 roku (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy). W dniu 7 maja 2010 r. G. C. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 r w ramach systemów wsparcie bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej) oraz wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Decyzjami z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 (decyzja [...]) oraz płatność ONW za rok 2010 (decyzja [...]). Powyższe decyzje doręczone zostały stronie w dniu 15 marca 2012 roku (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy). W dniu 30 marca 2012 r. G. C. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. za pośrednictwem organu I instancji (Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.) cztery pisma zatytułowane: 1) "Odwołanie od decyzji [...]" w treści którego podał, że wnosi odwołanie od decyzji zmniejszającej mu za rok 2010 jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową; 2) "Odwołanie od decyzji [...]" w treści którego podał, że wnosi odwołanie od decyzji zmniejszającej mu za rok 2010 pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); 3) "Odwołanie od decyzji Nr [...]" w treści którego podał, że wnosi odwołanie od decyzji zmniejszającej mu za rok 2009 jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową; 4) "Odwołanie od decyzji Nr [...]" w treści którego podał, że wnosi odwołanie od decyzji zmniejszającej mu za rok 2009 pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); Zaskarżonymi postanowieniami z dnia [...]., wydanymi na podstawie art. 134 k.p.a., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 (postanowienie Nr [...] – stanowiące przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] z dnia [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wsparcia gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (postanowienie Nr [...] – stanowiące przedmiot zaskarżenia w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 492/12). W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wskazał, że decyzje z dnia [...] zostały odebrane osobiście przez G. C. w dniu 15 marca 2012 roku. Odwołania od tych decyzji do organu II instancji G. C. złożył natomiast w dniu 30 marca 2012 roku (data wpływu na dziennik podawczy Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W rozpatrywanej sprawie niedotrzymanie terminu powoduje utratę prawa do wniesienia odwołania, a wydana decyzja staje się ostateczna. G. C. odebrał decyzje w dniu 15 marca 2012 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 29 marca 2012 r., a odwołania w tej sprawie zostały wniesione w dniu 30 marca 2012 r. Od powyższych postanowień skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze będącej przedmiotem rozpatrzenia w ramach niniejszego postepowania sądowoadministracyjnego skarżący podał, że zaskarża postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] (Nr [...]), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] (Nr [...]). Wyjaśnił, że wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. [...]i w jego ocenie zostało ono wniesione w terminie określonym w pouczeniu. Podnosił, że kwestionowana przez niego decyzja wydana została w dniu [...] i przesłana do niego w dniu 20 marca 2012 r. (co wynika z pieczęci na kopercie pocztowego urzędu nadawczego). Jak dalej stwierdził decyzję otrzymał w dniu 22 marca 2012 r. Raz jeszcze podkreślił w końcowej części skargi, że wnosił odwołanie od decyzji nr [...], a nie od decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wnosił o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż strona myli postępowania, tj. wszczęte wnioskiem z 2009 r. (wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz pomocy z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) z postępowaniami wszczętymi wnioskiem z 2010 r. (wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz pomocy z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ wyjaśnił w związku z tym, że postanowienie nr [...] z dnia [...] dotyczy sprawy, w której została wydana przez organ I instancji decyzja nr [...] z dnia [...] (sprawa o przyznanie płatności bezpośrednich za 2010 r.) nie zaś jak podnosi w skardze G. C. sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich za 2009 r., w której wydana została decyzja nr [...]. Równocześnie organ wyjaśnił, iż w sprawie, w której wydano decyzje nr [...] odwołanie zostało przez stronę złożone z zachowaniem terminu i obecnie toczy się postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu, nieporozumienie wynikło stąd, iż strona złożyła łącznie cztery odwołania, tj. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za 2009 r., ONW za 2009 r., o przyznanie płatności bezpośrednich za 2010 r. oraz ONW z 2010 r. Zdaniem Dyrektora Agencji treść powołanych odwołań nie budziła wątpliwości organu i jako oczywistą przyjęto wolę strony zaskarżenia wszystkich czterech rozstrzygnięć. W tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – uznać należało, że w sprawie rozstrzygnięć z wniosku na 2010 r., wskazane odwołania wpłynęły z uchybieniem terminu. Z tych też względów organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż przedmiotem rozpoznania jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a wszelkie zarzuty wykraczające poza wskazany zakres, w tym dotyczące zasadności i wielkości przyznanych świadczeń w zakresie dopłat bezpośrednich (jednolitej płatności i ONW), nie mogły być objęte kontrolą sądu. W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia (z dnia [...], Nr [...]) stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia w odniesieniu do decyzji z dnia [...] (Nr [...]), za który to środek zaskarżenia uznał pismo skarżącego z dnia 30 marca 2012 r. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Niewątpliwie organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania (zażalenia) - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania (zażalenia), czego następstwem jest ostateczność decyzji (postanowienia) (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2004, str. 584). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 k.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednak charakter prawny pisma G. C. z dnia 30 marca 2012 r., które zostało przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] (Nr[ ...]) i stało się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje, iż jest ono niewątpliwie – jak stwierdził organ II instancji - odwołaniem od decyzji Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010, gdyż wnioski i żądania skarżącego nie zostały sformułowane w nim w sposób wyraźny i jednoznaczny. Po analizie powyższego pisma skarżącego Sąd stwierdził, iż zawiera ono niewątpliwie zarzuty co do przyznanych płatności bezpośrednich. Niemniej jednak, nie sposób jednoznacznie stwierdzić o które z zapadłych rozstrzygnięć chodzi – organ I instancji wydał cztery decyzje dotyczące różnych okresów i różnych płatności). W szczególności wątpliwości w tym zakresie pojawiają się wobec sposobu formułowania tytułów pism skarżącego, potraktowanych przez organ jako odwołania. Zauważyć bowiem należy, że w obydwu przypadkach strona skarżąca użyła sformułowania "Odwołanie od decyzji Nr [...])", przy jednoczesnym powoływaniu w treści uzasadniania pisma (odwołania): w jednym przypadku, iż chodzi o jednolite płatności za 2009 r., a w drugim z pism, że o płatności za 2010 r. Decyzja Nr [...] – powoływana w tytule pisma odwołującego - dotyczyła natomiast niewątpliwie przyznania płatności za 2009 r., ale w treści pisma uznanego przez organ za odwołanie, strona wskazuje, iż kwestionuje płatności za 2010 r. Istnieje więc wyraźna niekonsekwencja w tym zakresie. Nie sposób jej jednoznacznie ocenić, bez precyzyjnego wyjaśnienia samego odwołującego, którą decyzję miał na myśli formułując przedmiotowe pismo – potraktowane jako odwołanie od decyzji o płatnościach za 2010 rok. Z tego wnosić należałoby, że skarżący nie sprecyzował jednoznacznie o przeprowadzenie kontroli odwoławczej jakiego postępowania wnosi. Potwierdzać może to treść skargi strony, w której w sposób jednoznaczny już wyjaśnił, że wnosił odwołanie od decyzji nr [...], a nie od decyzji nr [...]. W dziale I, rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie, nieprecyzyjnie lub mało zrozumiale, w sposób pozostawiający wątpliwości co do zakresu treściowego pisma. Organ administracji nie jest przy tym w żadnym razie uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony. Organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując, działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako odwołanie, było wyjaśnienia intencji strony. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. potraktował zaś pismo skarżącego z dnia 30 marca 2012 r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...] (Nr [...]) bez jednoznacznego wyjaśnienia stanowiska strony w tym przedmiocie. Tymczasem skarżący twierdzi, że odwołanie w tym zakresie nie zostało przez niego w ogóle złożone. Twierdzenia tego nie podważa to, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego, oraz że w swej treści (w uzasadnieniu) zawiera powołanie się na "decyzję zmniejszającą skarżącemu za rok 2010 jednolitą płatność obszarową" (...), skoro w spornym piśmie – w jego tytule – odwołujący wprost wskazuje, że kwestionuje zupełnie inną decyzję. W ocenie Sądu, sporne pismo skarżącego z dnia 30 marca 2012 r. skierowane do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nasuwało istotne wątpliwości co do sposobu zakwalifikowania go jako odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr [...). Przypomnieć w tym miejscu należy, że organy administracji obowiązane są postępować zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami proceduralnymi. Niewątpliwie przy tym w tzw. wstępnym postępowaniu mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to jest bowiem częścią postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czemu organ uchybił w niniejszym postępowaniu. A zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ istniały wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej z dnia 30 marca 2012 r., nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosków zawartych w piśmie z dnia 30 marca 2012 r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji. R.A.