III SA/Łd 493/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi A S.A. w Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2003r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1031/01 Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z.A.E "A" S.A. od decyzji Powiatowego Inspektor Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] stwierdzające chorobę zawodową u J. L. Mając na uwadze powyższy wyrok Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. przeprowadził więc postępowanie odwoławcze. W toku tego postępowanie organ odwoławczy wystąpił do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wyjaśnienie, czy rozpoznane u J. L. schorzenia, które kwalifikują zainteresowanego do choroby zawodowej mieszczą się w pozycji wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r., a jeśli tak, to w której części tej pozycji. Literalne brzmienie schorzenia rozpoznanego brzmi bowiem "zapalenie okołostawowe barku prawego, zerwanie ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia prawego w przebiegu stanu zapalnego okołostawowego barku prawego" i nie jest tożsame ze schorzeniami wymienionymi w wykazie w pozycji 12 po dwukropku. W odpowiedzi Poradnia Chorób Zawodowych WOMP w Ł. nadesłała pismo, w którym wyjaśniła, że schorzenie badanego powinno być określone jako "zapalenie okołostawowe barku prawego z towarzyszącym zerwaniem ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia prawego spowodowanego sposobem wykonywania pracy". W ocenie jednostki orzeczniczej takie sformułowanie jest na tyle zbieżne z brzmieniem pozycji 12 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r., że nie wymaga dalszych wyjaśnień. Powyższą informację organ odwoławczy przekazał jako załącznik przy piśmie z dnia 9 marca 2004r. stronie skarżącej tj. A S.A. w Ł., zawiadamiając jednocześnie, że jest to jedyny dokument uzupełniający dotychczasowe postępowanie dowodowe i że w związku z art. 10 kpa strona może zgłosić się do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ł. w ciągu 7 dni od daty niniejszego pisma w godzinach 8.00 – 13.00. Jednocześnie poinformowano, że stawiennictwo nie jest obowiązkowe i że po upływie wskazanego terminu zostanie wydana stosowna decyzja, przyjmując, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz.575 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych(...)/Dz.U. nr 132 poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że J. L. był zatrudniony w latach 1967-1999 w Z.A.E. "A" w Ł. na stanowisku krajacza blach i frezera. Z dostarczonego przez inspekcję sanitarną dochodzenia epidemiologicznego, danych od lekarza zakładowego oraz działu BHP wynika, że wykonywane prace istotnie obciążały układ ruchu, a konkretnie struktury obręczy barkowej ze względu na wymagane wielokrotnie podczas pracy ruchy rotacyjne, przodozgięcia i odwodzenia przy obciążeniu oraz znacznego angażowania siły mięśniowej ramienia szczególnie prawego u osoby praworęcznej. J. L. leczył się od 1988r. z powodu dolegliwości bólowych prawego barku nasilających się po wysiłku fizycznym. Jak wynika z orzeczenia lekarskiego na tle przewlekłych zmian zapalnych tkanek miękkich okołobarkowych prawego stawu barkowego doszło do powstania zmian zapalno-zwyrodnieniowych ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia i jego przeciążeniowego zerwania. Świadczy o tym powolny przebieg schorzenia i brak wywiadu w kierunku jednoczesnego urazu. W tej sytuacji w ocenie Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. schorzenia w postaci zapalenia okołostawowego barku prawego, zerwanie ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia prawego w przebiegu stanu zapalnego okołostawowego barku prawego mogą być z przeważającym prawdopodobieństwem następstwem długotrwałego przeciążenia prawego stawu barkowego związanego z charakterem pracy zawodowej. Powyższe orzeczenie lekarskie uzupełnione wyjaśnieniem Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. z dnia 6 lutego 2004r. że schorzenie badanego powinno być określone jako "zapalenie okołostawowe barku prawego z towarzyszącym zerwaniem ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia prawego spowodowanego sposobem wykonywania pracy" i jest zbieżne z brzmieniem pozycji 12 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji którą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą u J. L. chorobę zawodową wymienioną w poz. 12 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r w sprawie chorób zawodowych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ odwoławczy tym samym podzielił w pełni argumentacje i stanowisko organu I instancji co do spełnienia przesłanek stwierdzenia u J. L. choroby zawodowej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniósł pełnomocnik A S.A (poprzednio Z.A.E. "A"). Zarzucił zaskarżonej decyzji: rażące naruszenie prawa materialnego, w tym: § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej oraz Zdrowia z dnia 1 kwietnia 1953 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych przy ręcznym dźwiganiu i przenoszeniu ciężarów (Dz.U. z 1953r. nr 22 poz. 89 ze zm.) przez przyjęcie, iż nastąpiło nadmierne obciążenie narządu ruchu i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) przez przyjęcie, iż, choroba zawodowa została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy oraz rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym: art. 107, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 40 § 2 Kpa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej oraz Zdrowia z dnia 1 kwietnia 1953 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych przy ręcznym dźwiganiu i przenoszeniu ciężarów (Dz.U. z 1953r. nr 22 poz. 89 ze zm.) zakwestionował ustalenia organów dotyczące faktu, że J. L. pracował w warunkach narażających go na powstanie choroby zawodowej, a tym samym choroba występująca u J. L. nie mogła być spowodowana przyczynami pozostającymi w związku z wykonywaną pracą. W odniesieniu do zarzutów procesowych pełnomocnik podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 Kpa zawiera bowiem błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi w sytuacji gdy od dnia 1 stycznia 2004 roku obowiązuje ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga przysługuje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja narusza art.8, art.9 i art. 10 Kpa bowiem została wydana przed upływem terminu do zapoznania się z aktami sprawy wskazanego w piśmie z dnia 9 marca 2004 r. Zaskarżona decyzja została doręczona wadliwie, bowiem mimo faktu, iż organ administracji posiadał w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone przez Z.A.E. "A" (po zmianie nazwy A S.A.) dla adwokata reprezentującego skarżącą spółkę doręczył decyzję bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika. W ten sam sposób zostało doręczone pismo z dnia 9 marca 2004 informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe uchybienia zarówno w zakresie prawa materialnego jak i procesowego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pełni podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W stosunku do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że niezasadny jest zarzut skarżącej o naruszeniu art. 8, 9 i 10 Kpa bowiem pouczenie zawarte w piśmie z dnia 9 marca 2004r. określało termin do zapoznania się z aktami, którego bieg rozpoczynał się od daty przedmiotowego pisma ( a nie jego doręczenia). W tej sytuacji 7 dniowy termin, zgodnie z pouczeniem kończył się [...] o godzinie 13.00, a wobec faktu, iż we wskazanym terminie strona się nie zgłosiła jeszcze [...] została wydana decyzja. Nietrafny jest również w ocenie organu odwoławczego zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji i zawiadomienia z dnia 9 marca 2004r. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo udzielone przez Z.A.E."A" S.A. w Ł. adwokatowi M. K. Pełnomocnik nigdy nie doręczył pełnomocnictwa udzielonego mu przez A S.A. w Ł., zatem doręczenie decyzji bezpośrednio stronie należy uznać za zgodne z art. 40 § 1 Kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. przyznaje, że błędnie pouczono stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia pozostało to jednak bez wpływu na możliwość i terminowość złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego. Wskazane przez pełnomocnika przepisy § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej oraz Zdrowia z dnia 1 kwietnia 1953 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników zatrudnionych przy ręcznym dźwiganiu i przenoszeniu ciężarów (Dz.U. z 1953r. nr 22 poz. 89 ze zm.) jak wyjaśnił to pełnomocnik w uzasadnieniu skargi określa dopuszczalne normy dotyczące dźwigania i przenoszenia ładunków. Z powyższych przepisów pełnomocnik wnioskuje, że praca wykonywana przez J. L. nie stanowiła nadmiernego obciążenia jego narządów ruchu, co w konsekwencji powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że zainteresowany pracował w warunkach, które mogły narazić pracownika na powstanie choroby zawodowej, a więc , że wystąpiły przesłanki określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela - warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w sytuacjach przekraczających określone w przepisach prawa dla konkretnych prac, zawodów czy stanowisk dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy w tym wypadku ręcznego dźwigania i przenoszenia ciężarów wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom wykonywania tego rodzaju prac , a więc określają takie wielkości i ciężary ładunków, których przy ręcznym ich dźwiganiu i przenoszeniu przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy . Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w warunkach, w których dopuszczalne normy ręcznego dźwigania i przenoszenia ciężarów nie są przekraczane nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenia narządów ruchu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1994r. – S.A. 1640/93 wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. W tej sytuacji argument pełnomocnika skarżącej spółki, że pracę taką jaką wykonywał J. L. wykonuje w A S.A. kilku pracowników, u których nie stwierdzono wystąpienia choroby zawodowej takiej jak u zainteresowanego, nie stanowi potwierdzenia, że przyczyna zapalenia okołostawowego barku prawego, zerwanie ścięgna głowy długiej mięśnia dwugłowego ramienia prawego w przebiegu stanu zapalnego okołostawowego barku prawego nie jest związana z zatrudnieniem w A S.A. Sąd uchylił jednak zaskarżoną decyzję uznając, że w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 10, 32 i 40 § 2 Kpa co mogło mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie podziela stanowiska organu orzekającego co do prawidłowości doręczenia stronie zarówno pisma z dnia 9 marca 2004r. jak i zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze , że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2003r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1031/01 Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z.A.E "A" S.A. od decyzji Powiatowego Inspektor Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] co miało ten skutek, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana w trybie odwoławczym. Odwołanie wniósł pełnomocnik adwokat M. K., której pełnomocnictwo organ administracji miał w aktach sprawy. Jeżeli organ odwoławczy miał nawet wątpliwości czy adwokat M. K. jest nadal pełnomocnikiem A S.A. (poprzednio Z.A.E. "A S.A.) winien wystąpić o ewentualne uzupełnienie tego braku formalnego w zakreślonym terminie. W myśl przepisu art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, na równi ze stroną. Zgodnie z art.40 § 1 Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W świetle § 2 tegoż artykułu jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W wyroku z dnia 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86 (publ. OSNA 1987, Nr 1, poz. 13) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, którą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że "pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania za nasadzie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa." W uzasadnieniu tego orzeczenia znalazło się nadto stwierdzenie, że "prawo udzielenia pełnomocnictwa wiąże się z prawem do cofnięcia pełnomocnictwa w każdym czasie, a także do chwilowego eliminowania czynności pełnomocnika czy też jego udziału w poszczególnych fazach postępowania administracyjnego. Jest to jednak prawo mocodawcy, a nie jego strony przeciwnej, czyli organu administracji państwowej, który ze względów oczywistych nie może mieć uprawnień do ingerowania w realizację tego pełnomocnictwa bądź też zakłócania jego toku". Stanowisko to spotkało się z pełną aprobatą w glosie B. Adamiak (OSP 1989 r., Nr 4, poz. 79). Należy więc stwierdzić, że niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o wyznaczonym terminie do zapoznania z aktami postępowania administracyjnego, uniemożliwiające mu wzięcie udziału w tej czynności, jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i nie ma znaczenia dla oceny tego faktu okoliczność, że strona została zawiadomiona o terminie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Przy okazji tej kwestii należy za nieprawidłową uznać praktykę organu wzywania do zapoznania z materiałem dowodowym w terminie, którego początek wyznacza data pisma wzywającego. Organ winien zapewnić stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Wyznaczenie 7-dniowego terminu, którego bieg rozpoczyna się w dniu wydania pisma nie daje gwarancji, a nawet możliwości skutecznej realizacji powyższego uprawnienia. Zasada wyrażona w art. 10 § 1 Kpa czynnego udziału strony w postępowaniu oznacza czynne uczestniczenie strony w całym toku postępowania, a zatem od chwili jego wszczęcia do chwili zakończenia decyzją. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi, co zostało wskazane w cytowanym wyroku NSA, podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 Kpa). Daleko idące skutki ma również doręczenie pisma (decyzji) samej stronie z pominięciem pełnomocnika. Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika jest bezskuteczne. (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5. wydanie Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 str. 289). W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że zaskarżona decyzja została podjęta w sytuacji naruszenia przepisów art. 10, art. 32 i art. 40 § 2 Kpa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Wyrok ma ten skutek, iż organy administracji winny ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zasad prawidłowej procedury administracyjnej, co oczywiście w żaden sposób nie przesądza o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia.