III SA/Łd 494/10

Dnia 1 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 roku sprawy ze skargi A. K.-T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu pożyczki oddala skargę. Decyzją z dnia[...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 6 pkt 15 lit. d i art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia [...] o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz.415 ze zm.), w oparciu o zgromadzoną dokumentację i po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia [...] odmówił A. K. –T. umorzenia zadłużenia z tytułu pozostałej do spłaty należności (odsetek) w związku z pożyczką udzieloną E. H. na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Organ ustalił, że na podstawie umowy zawartej w dnia [...], nr [...] E. H. otrzymała pożyczkę ze środków Funduszu Pracy w wysokości 70.000.000,00 zł (po denominacji 7.000,00 zł) na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług krawieckich. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki było solidarne poręczenie dwóch osób: T. J. i A. K. (aktualnie A. K. – T.). Całkowita spłata pożyczki i odsetek miała nastąpić w okresie czterech lat, tj. od października 1993 roku do września 1997 roku. Z uwagi na niespłacanie należnych rat pożyczki w terminach i wysokościach wskazanych w warunkach umowy wierzyciel pozwem o zapłatę z dnia [...] skierował sprawę na drogę postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1996 roku, sygn. akt II C 303/95 Sąd Rejonowy w Łodzi II Wydział Cywilny zasądził od dłużników solidarnych kwotę 6.626,80 zł wraz z umownymi odsetkami oraz kosztami zastępstwa procesowego. Pismem z dnia [...] i [...] wierzyciel wystąpił do Komornika Sądu Rejonowego o wszczęcie egzekucji dochodzonej należności. W dniu [...] do Powiatowego Urzędu Pracy nr l w Ł. wpłynęło pismo poręczycielki A. K. – T., z prośbą o umorzenie spłaty pozostałej należności (odsetek) z tytułu poręczenia pożyczki oraz o wstrzymanie egzekucji komorniczej z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A. K. – T. umorzenia pozostałej do spłaty należności z tytułu pożyczki. Od powyższej decyzji A. K. – T. złożyła odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie pozostałych do spłaty odsetek oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego na czas trwania postępowania odwoławczego. Skarżąca opisując swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, wskazała, że orzekający w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął stan jej zdrowia, etiologię choroby i jej przebieg. Podniosła, iż jej dochód brutto jaki uzyskuje różni się od dochodu netto, jaki jest w stanie przeznaczyć na utrzymanie. Wskazała, iż dochód netto, po potrąceniu komorniczym, które aktualnie wynosi 299,14 zł wynosi 713,76 zł. Po opłaceniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania i zakupu leków, zostaje jej niewielka kwota, która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto skarżąca podkreśla, iż tylko z jej emerytury prowadzona jest egzekucja komornicza na rzecz spłaty pożyczki. W wyniku prowadzonej egzekucji spłaciła już należność główną i część odsetek. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż umowa pożyczki będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zawarta w dniu [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1 jeżeli: 1)w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2)w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3)pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4)wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5)przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W niniejszej sprawie za spłatę pożyczki odpowiada trzech dłużników solidarnie. Zgodnie z umowami: pożyczki i poręczenia oraz przepisami Kodeksu Cywilnego (art. 881), pożyczkobiorca odpowiada względem wierzyciela jak dłużnik, solidarnie z poręczycielami, co oznacza, iż każdy poręczyciel z osobna i wszyscy poręczyciele razem są zobowiązani do spłaty całości zadłużenia, w sytuacji, gdyby pożyczkobiorca nie mógł tego zobowiązania wykonać. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że A. K. – T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Stały miesięczny dochód stanowi emerytura w wysokości 1143, 75 zł brutto (969,81 zł netto), z której dokonywane są potrącenia komornicze tytułem prowadzonej egzekucji w kwocie 285,93 zł miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą około 330 zł. Do powyższych wydatków należy doliczyć opłatę PZU w kwocie 53 zł i koszty leczenia (leków) w wysokości 130 zł. Drugi z poręczycieli - T. J. posiada stałe dochody z tytułu wykonywania pracy zarobkowej, jest zatrudniona na czas określony od [...] do [...]. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, a ich łączny dochód wynosi 1246,33 zł brutto miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki wynoszą około 400 zł miesięcznie, raz w roku opłaca podatek od nieruchomości w wysokości 180 zł oraz w okresie zimowym ponosi koszty zakupu opału w wysokości 2000 zł. Pożyczkobiorca – E. H. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Decyzją Powiatowego Urzędu Pracy nr 2 w Ł. z dnia [...] uzyskała status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia [...], na okres 6 miesięcy, w wysokości 717 zł brutto w okresie 3 pierwszych miesięcy i kwoty 563 zł brutto w okresie pozostałych 3 miesięcy. Jej stałe miesięczne wydatki wynoszą około 510,00 zł. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji wziął także pod uwagę negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia w Ł. z dnia [...], a także wcześniejszą postawę zobowiązanych, tj. brak woli spłaty pożyczki, czy wręcz uchylanie się od odpowiedzialności za uregulowanie długu. Ponadto, jak wskazał organ do zaistniałej sytuacji w dużej mierze przyczyniły się zobowiązane nie realizując warunków umowy pożyczki i umowy poręczenia, co w decydujący sposób wpłynęło na wysokość aktualnego zadłużenia. Egzekucja komornicza stała się skuteczna w stosunku do jednej z poręczycielek dopiero od 2007 r. tj. po upływie ponad dziesięciu latach od wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]. Podstawowymi natomiast warunkami decydującym o umorzeniu pożyczki jest prowadzenie działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz spełnienie innych warunków określonych w umowie m. in. wydatkowanie środków uzyskanych z Funduszu Pracy zgodnie ze specyfikacją i harmonogramem zakupów w ramach wnioskowanej pożyczki oraz prowadzenie działalności zgodnie z celem, na jaki została udzielona pożyczka, o czym wyraźnie stanowi § 5 umowy pożyczki. Pożyczkobiorca nie przedłożył dokumentów potwierdzających wykorzystanie pełnej kwoty udzielonej pożyczki, jak i nie potwierdził faktu prowadzenia działalności przez wskazany powyżej okres 24 miesięcy. Organ II instancji podkreślił, iż przez okres 16 lat pożyczkobiorca i poręczycielki nie spłacały swoich zobowiązań z tytułu zawartej umowy pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Dopiero po zajęciu emerytury przez komornika sądowego skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności. Ponadto zarówno pożyczkobiorca, jaki i poręczycielka nie poinformowały wierzyciela o okoliczności zmiany nazwiska oraz zmiany miejsca zamieszkania. W ocenie organu nieudana działalność gospodarcza podjęta przez pożyczkobiorcę nie może stanowić podstawy do umorzenia w całości zadłużenia powstałego z tytułu umowy pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w oparciu o art. 18 ust. 4a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1994 roku, sygn. I SA/Łd 51/93, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nieudolne, czy też nieudane ekonomicznie prowadzenie działalności gospodarczej nie może warunkować umorzenia zaległości podatkowej (pożyczki), ponieważ społeczeństwo reprezentowane przez dysponenta środków publicznych nie może ponosić ciężaru finansowego nieudanych przedsięwzięć gospodarczych. W analizowanej sprawie nie zachodzą także przesłanki, które dowodziłyby istnienia szczególnych względów gospodarczych i społecznych, tj. nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności w postaci np. powodzi, katastrofy itp., dających podstawę do umorzenia całego zadłużenia w oparciu o art. 18 ust. 4a, pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uwzględniając wszystkie przedstawione okoliczności, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że istnieje realna możliwość uregulowania pozostałego zadłużenia, zwłaszcza, że skuteczna jest egzekucja komornicza w stosunku do jednej z poręczycielek. Ponadto pożyczkobiorca i drugi z poręczycieli są osobami zdolnymi do podjęcia zatrudnienia co daje możliwość prowadzenia egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Na marginesie Wojewoda podniósł, iż organ I instancji powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do A. K. – T., tak, aby spłata pożyczki z Funduszu Pracy była jak najmniej uciążliwa dla poręczycielki. Wpłaty dokonywane w niższej wysokości bezpośrednio na konto urzędu nie narażałyby jej na dodatkowe koszty. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc zarzut nieuwzględnienia zasad współżycia społecznego oraz interesu obywatela wskazała, iż od wielu lat znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, której w jej ocenie organ orzekający w sprawie należycie nie rozważył. Skarżąca podniosła, iż nie utrzymuje bieżących kontaktów z E. H. i nie posiadała wiedzy o narastającej zaległości. Wskazała, iż w ostatnim czasie pogorszeniu uległa jej sytuacja zdrowotna, uległa wypadkowi, w wyniku którego doznała złamania kości palców stopy i nie stać ją na opłacenie kosztów rehabilitacji. Skarżąca podniosła, iż po przebytym udarze mózgu, cierpi na zwroty głowy, jednak z powodu niewysokich dochodów i potrącenia komorniczego nie stać ją na zakup wszystkich niezbędnych leków. Stwierdziła, iż jest jedynym poręczycielem – dłużnikiem spłacającym powstałą zaległość wraz z odsetkami. W jej opinii twierdzenie organu, że pożyczkobiorca i druga poręczycielka są osobami zdolnymi do pracy co rokuje skuteczność egzekucji w przypadku ich zatrudnienia jest nierealnym założeniem, skoro obydwie kobiety od lat pozostają bez pracy. Podniosła, że nie jest w stanie ze swojej emerytury spłacić pozostałego zadłużenia, tym bardziej, że dotychczas odbywało się to kosztem jej zdrowia. Jej stan psychiczny i fizyczny wymaga zwiększonych wydatków na leki i rehabilitację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 powoływanej powyżej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jego uchylenia. W sprawie będącej przedmiotem osądu kwestią sporną jest ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie niespłaconej części pożyczki wraz z odsetkami udzielonej z Funduszu Pracy w 1993 roku na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie usług krawiecki. Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że przedmiotowy wniosek skarżącej jako poręczycielki pożyczki udzielonej w dniu [...] E. H., na powyższy cel, złożony został w dniu [...], a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietna 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia), natomiast omawiana pożyczka udzielona została E. H. pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z 1991 r. Nr 106, poz. 457 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pożyczka z Funduszu Pracy, której poręczycielami jest m.in. skarżąca udzielona została w trybie przepisu art. 16 ust.1 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, przewidującego, że rejonowe urzędy pracy mogą udzielać z Funduszu Pracy pożyczek, których warunki udzielania, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zwieranej przez rejonowy urząd pracy z pożyczkobiorcą, zgodnie z zasadami określonymi w drodze rozporządzenia, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, o czym stanowił przepis ust. 5 art. 16 wymienionej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Ze wskazanego unormowania wynika , że stosunek prawny łączący pożyczkobiorcę z pożyczkodawcą, jak również stosunek prawny poręczycieli i pożyczkodawcy ma charakter stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest umowa cywilnoprawna. Jest to o tyle istotne, że wszelkie działania podmiotu o statusie pożyczkodawcy, nawet występującego równolegle jako organ administracyjny w sprawie administracyjnej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych , bowiem stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. Natomiast działania podmiotu o statusie pożyczkodawcy dotyczące postępowania egzekucyjnego, sposobu zaliczania wpłat poręczycieli, czy też weryfikacji ważności zawartej umowy nie należą do wymienionej kategorii, a sądem właściwym do rozpoznawania tego rodzaju spraw jest sąd powszechny. Nie ulega bowiem wątpliwości ,że zawarta umowa pożyczki z Funduszu Pracy miała przede wszystkim charakter stosunku zobowiązaniowego regulowanego przepisami prawa cywilnego. Wobec tego kwestia ewentualnej ważności i skuteczności tej umowy musi pozostawać poza przedmiotem dociekań sądu administracyjnego. Natomiast niezależnie od " swoistego rozdarcia" instytucji pożyczki z Funduszu Pracy pomiędzy przepisami prawa cywilnego i prawa administracyjnego , może nasuwać się dylemat dotyczący stanu prawnego, według którego mają być rozpatrywane spory, w tym administracyjnoprawne, wynikające z tej umowy, co z reguły ma miejsce kilka lub kilkanaście lat - jak w niniejszym przypadku - po zawarciu umowy pożyczki . W odniesieniu do wniosku o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w trybie art.18 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) ustawodawca wyraźnie przesądził w art. 6 pkt 15 lit. d tej ustawy, że rozstrzygany jest on w formie decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. W realiach badanej sprawy rozpoznanie przedmiotowego wniosku wymaga w pierwszej kolejności rozważenia , która z dwóch generalnych zasad prawa intertemporalnego, a więc zasada nieretroakcji czy zasada dalszego działania prawa poprzedniego ma zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenia części pożyczki wraz z odsetkami udzielonej z Funduszu Pracy. W przepisach przejściowych ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy znalazło się unormowanie , w którym ustawodawca rozstrzygnął ten dylemat i wprost wskazał na przepisy jakie obowiązują przy rozpatrywaniu analizowanego przypadku. Stanowi o tym przepis art. 139 ust. 5 tej ustawy , według którego pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Tym samym ustawodawca niewątpliwie wyłączył zasadę działania (obowiązywania) nowego prawa przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku , a więc przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , która obowiązywała w dacie wniesienia tego wniosku . Jednakże sposób sformułowania przytoczonej normy prawnej wskazuje na konieczność ustalenia na podstawie jakich dotychczasowych przepisów powinno dojść do załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej w przedmiocie umorzenia pożyczki wraz z odsetkami z Funduszu Pracy. Zauważyć bowiem należy, że przed ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązywała , poczynając od 1 stycznia 1995r., ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.).(zwana dalej ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), która utraciła moc z dniem 31 maja 2004r. Natomiast pożyczka udzielona z Funduszu Pracy E. H. zawarta została - o czym była już mowa wyżej- pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu, która w ogóle nie regulowała kwestii dotyczącej możliwości umorzenia pożyczki na wniosek poręczyciela pożyczkobiorcy, a jedynie na wniosek pożyczkobiorcy do wartości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej co najmniej przez okres 24 miesięcy ( art.16 ust.4 tej ustawy). Wspomnieć jedynie w tym miejscu należy, że do momentu wejścia w życie kolejnej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. do dnia 1 stycznia 1995 r. kwestie te regulował dekret z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. z 1956 r., Nr 17, poz. 92 ze zm.) oraz wydane na podstawie art.2 tegoż dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych ( DZ. U. Nr 30, poz.211) . Przepis art.1 powołanego wyżej dekretu stanowił, że należności pieniężne, które przysługują jednostkom budżetowym, państwowym instytucjom, przedsiębiorstwom i bankom oraz instytucjom ubezpieczeń społecznych mogą być w przypadkach gospodarczo uzasadnionych lub zasługujących na szczególne uwzględnienie umarzane w całości lub w części , odraczane lub rozkładane na raty . Z kolei przepis § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia dokładnie precyzował , kiedy należność może być umorzona w całości lub w części , a mianowicie jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji z majątku dłużnika dłużnik lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byliby pozbawieni niezbędnych środków utrzymania, 3) (4) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej 3-krotność przeciętnego wynagrodzenia, 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tej należności nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, 5) nie można ustalić osoby dłużnika, Kolejny ustęp 2 tego paragrafu stanowił dalej, że należność może być również umorzona w całości lub części mimo braku okoliczności wymienionych w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne [...]. Jednocześnie przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przewidywał, że umorzenie należności, za którą odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych [...]. Natomiast obowiązujące od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kompleksowy już sposób w art. 18 uregulowały kwestie umarzania, odraczania terminów płatności, rozkładania na raty należności z tytułu udzielonych pożyczek z Funduszu Pracy. Stosownie do art. 18 ust. 4a tej ustawy starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Z kolei w myśl ust. 4b tego przepisu umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Porównanie przytoczonych wyżej przepisów z unormowaniem zawartym w cytowanym wyżej dekrecie o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych świadczy o tym ,że ustawodawca w zasadzie in extenso inkorporował do regulacji ustawowej dotyczącej stosowania ulg w zakresie spłaty pożyczek udzielonych z Funduszu Pracy przepisy wskazanego wyżej dekretu i rozporządzenia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że przepisami dotychczasowymi, do których w zakresie wniosku o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w trybie art. 16 ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz. U. Nr 106, poz.457 ) odsyła przepis art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415) stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58,poz.514 ze zm.). Z cytowanych wyżej przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprost wynika, że organy administracji orzekające w sprawie między innymi umorzenia części niespłaconej pożyczki z Funduszu Pracy zobowiązane są ustalić czy przesłanki, o których mowa w przepisie art. 18 ust 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uzasadniające umorzenie pożyczki zachodzą w stosunku do wszystkich zobowiązanych czyli w niniejszej sprawie w stosunku do biorącego pożyczkę i wszystkich poręczycieli tej pożyczki . Wymaga jednak podkreślenia , że decyzje wydawane przez starostę ( w miastach na prawach powiatu – prezydenta) na podstawie art. 18 ust. 4 a i ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę" oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie nadzwyczajne okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć pożyczki. Wynika to nie tylko z użytego zwrotu "starosta może", ale również z nieostrości wyrażeń opisujących przesłanki (względy gospodarcze lub społeczne). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za słuszne czy celowe. Wybór ten może zatem oznaczać umorzenie w całości , w części lub odmowę umorzenia. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 .10.1984r. sygn. akt III AZP 9/83 ostateczna decyzja wydana przez organ administracji państwowej w granicach przysługującego mu z mocy prawa uznania administracyjnego może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania , które miały istotny wpływ na wynik sprawy ( OSN 85/5 , poz.63). Sąd administracyjny nie jest więc kolejnym organem instancyjnym i nie może poddać ocenie , czy dokonany przez organ administracyjny wybór jest słuszny , a zatem nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności( celowości) decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uznanie administracyjne daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Stwierdzenie tego wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Dokonując więc pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził , aby przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone było tego rodzaju wadami , które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] zebrał i ocenił cały materiał dowodowy pod kątem wszystkich mających zastosowanie w sprawie przesłanek zawartych w art. 18 ust. 4a ustawy. Ustalenia poczynione przez organ i wnioski z nich płynące, wbrew zarzutom strony skarżącej nie noszą cechy dowolności i są zgodne z zasadami logicznego rozumowania. Przechodząc do analizy spełnienia przesłanek do umorzenia pożyczki wraz z odsetkami organ prawidłowo podkreślił, że umorzenie pożyczki za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Oznacza to, że każda z przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4a musi być spełniona w odniesieniu do wszystkich zobowiązanych. Solidarna odpowiedzialność dłużników oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani (art. 366 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Treść art. 18 ust 4b ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu koresponduje zatem z przytoczonym przepisem Kodeksu Cywilnego. Tak jak wskazał organ, w badanej sprawie za spłatę pożyczki odpowiadają solidarnie pożyczkobiorca E. H. oraz poręczyciele A. K.–T. i T. J. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeanalizowały w odniesieniu do wszystkich dłużników spełnienie każdej z przesłanek. Gdy chodzi o przesłankę z pkt 1 art. 18 ust. 4a "w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności" organ wykazał spełnienie tej przesłanki co potwierdzają oświadczenia majątkowe złożone przez pożyczkobiorczynię i poręczycielki. Nie jest to jednak okoliczność wystarczająca do uwzględnienie wniosku o umorzenie pozostałej do spłaty należności z tytułu pożyczki wobec konieczności spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu w stosunku do wszystkich solidarnych dłużników. Organ prawidłowo uznał natomiast, że ustalona w postępowaniu wyjaśniającym sytuacja rodzinna i materialna zobowiązanych nie daje podstaw do zastosowania art. 18 ust.4a pkt 2 ustawy tj. umorzenia pożyczki z tej przyczyny, że "w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania". Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku A. K. – T., która prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i dysponuje miesięcznie emeryturą w wysokości 1143, 75 zł brutto, z której 25% potrącane jest z tytułu egzekucji. Kwota jaką uczestniczka dysponuje po uiszczeniu należności z tytułu poręczonej pożyczki nie daje podstaw do uznania, że jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Oceny takiej nie podważa fakt, że środki pozostałe po potrąceniu w drodze egzekucji należnych kwot jakie pozostają poręczycielce są małe. Wskazać też można, że emerytura uczestniczki jest wyższa od kwoty najniższej emerytury , która od 1 marca 2010r. wynosi 706,29 zł (MP z 2010r. Nr 10 poz.110). Ze złożonego oświadczenia majątkowego wynika, że skarżąca mimo trudnej sytuacji materialnej, ponoszenia kosztów leczenia, nie zalega z opłatami mieszkaniowymi, nie korzysta z pomocy społecznej w zakresie dodatków mieszkaniowych, zasiłków. Podobnie oceniać należy sytuację drugiej poręczycielki T. J., która posiada stałe dochody z tytułu wykonywania pracy zarobkowej, jest zatrudniona na czas określony od [...] do dnia [...] i jak wynika z oświadczenia majątkowego również nie korzysta z pomocy społecznej. Pożyczkobiorczyni E. H. od dnia [...] otrzymała status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Organ odwoławczy wyjaśnił także dlaczego nie ma podstaw do uznania, że wydatki egzekucyjne przewyższają należność. Dotychczasowe efekty przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego w stosunku do poręczycielki A. K. – T. i uzyskane w jego efekcie należności (spłata kwoty pożyczki i części odsetek) nie pozwalają mówić o spełnieniu wskazanej przesłanki umorzenia. Należy też zgodzić się z oceną, że w badanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne względy gospodarcze lub społeczne (pkt 5) tj. nadzwyczajne nieprzewidywalne okoliczności. Organ trafnie wskazał, że istnieje realna możliwość uregulowania pozostałego zadłużenia, zwłaszcza, że skuteczna jest egzekucja komornicza w stosunku do jednej poręczycielki, a ponadto pożyczkobiorczyni i druga z poręczycielek są osobami zdolnymi do pracy, co daje możliwość prowadzenia egzekucji z ich wynagrodzenia, w przypadku pozostawania w zatrudnieniu. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest również postawa pożyczkobiorczyni, która w zasadzie nigdy nie zastosowała się do obowiązków wynikających z zawartej umowy pożyczki, nie rozliczyła środków finansowych otrzymanych z Urzędu Pracy. Pożyczkobiorczyni i poręczycielka (A. K. – T.) nie stosowały się również do obowiązków wynikających z § 11 umowy pożyczki (nieinformowały o zmianie nazwisk, adresów, miejsca zamieszkania) do czego były zobowiązane pod rygorem natychmiastowej wymagalności pożyczki lub jej niespłaconej części wraz z odsetkami za przeterminowanie. Dodatkowo uwzględniając fakt, iż w interesie społecznym leży udzielanie pożyczek bezrobotnym z Funduszu Pracy na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również czuwanie przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych, należy stwierdzić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istnieją przesłanki do zastosowanie przepisu art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy. Reasumując, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, ustalił na tej podstawie stan faktyczny i dokonał następnie jego oceny. Podkreślić należy, że nawet gdyby organ miał podstawy do uznania, że spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4a ustawy to i tak umorzenie pożyczki nie byłoby obligatoryjne. Przepis stanowi bowiem, że starosta może /.../ umorzyć w części lub w całości pożyczkę. Co oznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 4a ustawy jest decyzją uznaniową. Oczywiście nie oznacza to dowolności działania, organ bowiem musi w sposób wnikliwy przeanalizować materiał zebrany w sprawie i uzasadnić swoją decyzję, wskazując jakimi przesłankami się kierował. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie nosi cechy dowolności. Organ przedstawił argumenty przemawiające za odmową umorzenia pozostałej do spłaty należności z tytułu udzielonej E. H. pożyczki, poręczonej przez A. K. – T. i T. J. Argumenty przytoczone przez Wojewodę [...] znajdują oparcie w zebranym materiale, są logiczne i przekonujące. Tak jak stwierdził organ, skarżąca i poręczycielki znały warunki umowy i konsekwencje ich niewykonywania. Odnosząc się do wniosku skarżącej uwzględnienia zasad współżycia społecznego należy wyjaśnić, że sąd administracyjny w badaniu legalności zaskarżonych do niego decyzji nie kieruje się zasadami współżycia społecznego, które charakteryzują postępowanie przed sądem cywilnym. W niniejszym postępowaniu sąd oceniał, czy zaskarżona decyzja, wydana, co wymaga podkreślenia, w ramach uznania administracyjnego, nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego. Takich uchybień Sąd się nie dopatrzył w działaniu organów administracji. Sąd rozumie bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną skarżącej, jednak mając na uwadze zakres kognicji tego Sądu oraz przesłanki wydawania decyzji uznaniowych nie widzi podstaw uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dotychczasowe zadłużenie spłaciła sama pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Niestety zapis art. 18 ust. 4b ustawy, którego obszerna interpretacja została przedstawiona powyżej, dopuszcza taką sytuację jako prawnie uzasadnioną i nie pozwala zwolnić skarżącej od dalszych obciążeń finansowych, aż do całkowitego uregulowania długu obejmującego pożyczkę wraz z odsetkami. Skarżąca posiada zaś regres w stosunku do pożyczkobiorczyni ( którą nota bene jest jej siostra ) o zapłatę spłaconej przez nią dotychczas kwoty pożyczki wraz z odsetkami. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia rzeczywistej kwoty wydatków ponoszonych na zakup leków, to należy wskazać, że organ uwzględnił kwotę 130 zł, wskazaną przez skarżącą w oświadczeniu majątkowym z dnia 2 lutego 2010 roku. Zarzut dotyczący wysokości odsetek od udzielonej pożyczki, które w ocenie skarżącej są "lichwiarskie" pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w której organy nie posiadają uprawnień do rozstrzygania w tym przedmiocie. Tak jak wskazał Wojewoda [...], pożyczka udzielona E. H. ze środków społecznych - Funduszu Pracy, miała na celu pomoc w rozpoczęciu działalności na własny rachunek i była udzielona pod określonymi warunkami, które nie zostały w żadnym stopniu spełnione, co miało wpływ na decyzję o ewentualnym umorzeniu pożyczki. Organy mają bowiem obowiązek dbania o prawidłowy sposób wykorzystania środków, którymi dysponują. Środki z Funduszu Pracy nie mogą być traktowane jak środki przeznaczone na opiekę społeczną . W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniono stan faktyczny sprawy i dokonano wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącej, dając w ostatecznym rozrachunku prymat interesowi publicznemu, ukierunkowanemu nie tylko na udzielanie pożyczek bezrobotnym z Funduszu Pracy na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również na czuwaniu przez organ nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych bezrobotnych. Świadczy o tym zapis art. 18 ust. 4 d ustawy, zgodnie z którym, jeżeli pożyczkobiorca nie spłaci w terminie albo w pełnej wysokości rat ustalonych w decyzji, pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, w tym również z odsetkami, o których mowa w ust. 4 c. Okoliczność, że w chwili obecnej organ nie znalazł podstaw do umorzenia pozostałej do spłaty należności z tytułu udzielonej E. H. pożyczki, nie oznacza, że nie dostrzeże ich w terminie późniejszym, jeżeli zmianie ulegną niektóre okoliczności. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. B.A.