III SA/Łd 494/17

Dnia 9 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi W.F. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]. w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kserokopii akt sprawy, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i art. 127 § 1 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 21 września 2016r. pełnomocnik W. F. zwrócił się Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z wnioskiem o sporządzenie i wydanie kserokopii akt sprawy rolnośrodowiskowej za 2013 rok i doręczenie powyższych kserokopii na adres Kancelarii Radcy Prawnego. W załączeniu pełnomocnik przedstawił uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 28 września 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. poinformował, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te powinny być dokonywane w lokalu organu administracji w obecności pracownika tego organu. Organ może także zapewnić stronie dostęp do akt w swoim systemie teleinformatycznym, po wymaganej przez przepisy identyfikacji strony. Strona, która chce przeglądać akta postępowania oraz sporządzać z nich samodzielnie notatki, kopie i odpisy, nie musi wskazywać powodów, dla których ma zamiar korzystać z tych uprawnień. Przyjmuje się również, że brak podstaw prawnych do odmówienia stronie sporządzania kopii tych pism za pomocą kserokopiarki. Organ może stworzyć możliwość sporządzania kopii np. w punkcie usługowym działającym w budynku urzędu. Z powyższej regulacji nie można jednak wywodzić, aby strona mogła się domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kserokopii znajdujących się w aktach dokumentów, bądź poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy. Strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał jej organ. Sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił bowiem stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 4 października 2016r. W dniu 1 lutego 2017r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...]. w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania stronie kserokopii akt sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. Zarzucając organowi naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 74 § 2 i art. 124 § 1 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i sporządzenie oraz wydanie stronie kserokopii akt sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje także po zakończeniu postępowania, które to czynności w myśl § 1a są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Stosownie do treści art. 73 § 2 K.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa udostępnienia akt następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 § 2 K.p.a. ma zastosowanie w każdym przypadku odmowy udostępnienia akt, także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę. Postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia akt wymaga uzasadnienia, chyba że sporządzenie uzasadnienia mogłoby doprowadzić do ujawnienia informacji niejawnych, a także w sytuacji, gdy odstąpienie od uzasadnienia wymaga ochrona bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego. Organ administracji rozstrzygnięcie w zakresie odmowy udostępnienia akt powinien zawrzeć w postanowieniu wydanym zgodnie z art. 124 K.p.a. Przepis art. 74 § 2 K.p.a. należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić winno w każdym przypadku w którym organ odmawia uwierzytelnienia lub wydania odpisów i kopii akt sprawy, bez względu na formę ich sporządzenia oraz bez względu na pozycję procesową jaką ma w postępowaniu administracyjnym podmiot wnoszący podanie. Zdaniem organu odwoławczego, pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] nie można uznać, za postanowienie. Równocześnie należy stwierdzić, że organ I instancji dokonał wykładni prawnej oraz wyjaśnił stronie zasady i możliwości związane z uprawnieniem uczestnika postępowania, o których mowa w art. 73 i 74 K.p.a. w przedmiocie udostępniania akt postępowania administracyjnego. W wyniku analizy treści pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]. organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten nie spełnia przesłanek determinujących o uznaniu go za postanowienie w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że złożone przez stronę zażalenie z dnia 1 lutego 2017r. jest niedopuszczalne, ponieważ organ I instancji nie wydał postanowienia w na które służy zażalenie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 134 w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 28 września 2016r. nie stanowi postanowienia i nie służy na nie zażalenie pomimo, iż pismo to z uwagi na swoją treść merytoryczną, rozstrzygnięcie i elementy formalne stanowiło faktycznie postanowienie o odmowie sporządzenia i wydania stronie kserokopii akt sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok, - art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...]. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. jest jedynie pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie sporządzenia i wydania stronie kserokopii akt sprawy, a wobec tego nie przysługuje od niego zażalenie, jest błędne. Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie i w orzecznictwie sądowym wskazał, że o tym, czy dany akt jest orzeczeniem czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z orzeczeniem administracyjnym. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Przedmiotowe pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 28 września 2016r. zawiera wskazane niezbędne minimum elementów jakie powinno zawierać postanowienie, a mianowicie wskazuje organ administracji - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., adresata i rozstrzyga o istocie sprawy (odmawia sporządzenia i wydania stronie kserokopii akt), a także zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto pismo to zawiera uzasadnienie pozwalające na ustalenie motywów jakimi kierował się organ. Wskazać nadto należy, że gdyby pismo Kierownika Biura Powiatowego nie było postanowieniem, to oznaczało by to, że organ cały czas rozpoznaje wniosek o sporządzenie i wydanie stronie kserokopii akt sprawy (zresztą popadając w tym zakresie w zwłokę), a przecież z treści pisma (postanowienia) wynika, że jego "stanowisko" w przedmiotowej kwestii incydentalnej jest ostateczne i wcale nie ma on zamiaru dalej rozpoznawać wniosku. Od odmownego rozstrzygnięcia organu administracji stronie przysługiwało zatem zażalenie, (rozstrzygniecie zawarte w piśmie dotyczy sprawy załatwianej przez organ administracji w formie postanowienia stosowanie do 74 § 2 kpa ), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 134 K.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy w istocie organ I instancji wydał postanowienie od którego skarżącemu przysługiwało zażalenie, które Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. powinien był merytorycznie rozpatrzeć. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uchylić, gdyż wydane zostało z naruszeniem art. 74 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenia . W ocenie Sądu, pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 28 września 2016 r., skierowane do pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 21 września 2016 r. prawidłowo zostało przez niego uznane za rozstrzygnięcie organu (postanowienie) w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania stronie kserokopii akt sprawy mimo, że organ nie nadał mu takiej formy. Składniki postanowienia określone zostały w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., który stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania /.../. Brak jednego z tzw. istotnych składników postanowienia sprawia, że mamy do czynienia nie z postanowieniem, lecz z aktem nieistniejącym. Do istotnych składników zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie oraz podpis. ( A. Wróbel . Komentarz do K.p.a. do art. 124 K.p.a.). Pismo z dnia 28 września 2016 r. skierowane do pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 21 września zawiera wszystkie wskazane elementy. Przede wszystkim z treści pisma jednoznacznie wynika odmowa uwzględnienia wniosku tzn. sporządzenia i doręczenia kserokopii akt sprawy, a więc zawiera ono rozstrzygnięcie. Wskazany został organ wydający rozstrzygnięcie – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., z którego upoważnienia pismo podpisał Zastępca Kierownika Biura Powiatowego oraz jako adresat rozstrzygnięcia - pełnomocnik strony. Pismo powołuje także podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i zawiera wykładnię zastosowanych przepisów. Z powyższych względów pełnomocnik skarżącego prawidłowo potraktował odpowiedź organu na swój wniosek jako postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. O tym bowiem z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w sprawie decyduje nie forma ale merytoryczna treść pisma. Pismo spełniające wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Stanowisko takie było wielokrotnie wyrażane w doktrynie ( J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz. Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, str. 469) i orzeczeniach sądów administracyjnych np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r. – sygn. II OSK 497/11, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r.- sygn.. I OSK 574/09, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. I GSK 231/10 – dostępne na stronie www.nsa.gov.pl . Jak wyjaśnił Naczelny sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2011 r. sygn.. I GSK 238/10 ( LEX nr 990060) postanowienie, tak samo jak decyzja administracyjna, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie cechy decyzji wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego i również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia odwoływał się do treści omówionych wyżej norm jednak ostatecznie uznał, że analiza treści pisma organu I instancji pozwala stwierdzić, że dokument ten nie spełnia przesłanek determinujących o uznaniu go za postanowienie w myśl przepisów K.p.a. Oceny tej Sąd nie podzielił. Jak wynika z treści zacytowanego wyżej art. 74 § 2 K.p.a., na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu przysługuje zażalenie. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. należało uznać za wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., skoro, co do zasady, zażalenie na postanowienie o odmowie sporządzenia i doręczenia pełnomocnikowi kserokopii akt sprawy rolnośrodowiskowej za 2013 r. było prawnie dopuszczalne. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w tym przedmiocie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz W.F. zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł (kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ). Podkreślić jednocześnie należy, że poza zakresem oceny dokonywanej przez Sąd w przedmiotowej sprawie pozostaje zachowanie terminu do wniesienia zażalenia jak i jego zasadność. e.o.