III SA/Łd 494/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.418.30.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Zgierskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr FN.3161.82.2023.JS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. D. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z 19 czerwca 2023 r., nr SKO.418.30.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło postanowienie Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2023 r., nr FN.3161.82.2023.JS o oddaleniu zarzutów M.D. w sprawie egzekucji administracyjnej i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej w całości. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. Starosta Zgierski na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez M.D., w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 16 sierpnia 2016 r., oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wyjaśnił, że pismem z 14 marca 2023 r. wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, których podstawą jest: 1) nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), 2) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), 3) wygaśnięcie obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Organ drugiej instancji podniósł następnie, że na mocy przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm.) z dniem 30 lipca 2020 r. uległy zmianie m.in. przepisy regulujące zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, tj. art. 33-35 u.p.e.a. Przy czym na mocy art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (30 lipca 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew z dnia 22 marca 2023 r. nr 1014-SEE-2.711.124.2023.AM wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu zastosował środki egzekucyjne w postaci: 16 listopada 2016 r. – zajęcia wynagrodzenia za pracę w firmie A. S.C. – zawiadomienie doręczone do wskazanej firmy, brak odpowiedzi, kopia odpisu tytułu wykonawczego przesłana wraz z zajęciem do zobowiązanego (na adres [...] w Z.) powróciła do nadawcy. Zgodnie z art. 44 k.p.a. przesyłka pozostawiona została 18 listopada 2016 r. na okres 14 dni w urzędzie pocztowym. Postępowanie egzekucyjne zostało zatem wszczęte przed 30 lipca 2020 r. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (do 20 lutego 2021 r.) nie regulowały momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja administracyjna (wszczęcie egzekucji administracyjnej reguluje art. 26 § 5 u.p.e.a.). Za datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego należało przyjąć dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela, wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny być zatem stosowane w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r. W ocenie organu drugiej instancji, organ egzekucyjny, podobnie jak skarżący, błędnie uznali, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Jednak uzyskanie stanowiska wierzyciela jest zasadne tylko w przypadku dopuszczalności i zachowania terminu do wniesienia zarzutów, co jak wynika z akt sprawy nie było przedmiotem weryfikacji przez organ egzekucyjny. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.D. wniósł o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty Zgierskiego, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od organu administracji na jego rzecz według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 w związku z art. 32 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.) w związku z art. 44 § 1 – 4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały wniesione przez skarżącego z uchybieniem siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, obowiązującego przed 30 lipca 2020 r., w związku z czym nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ egzekucyjny i wierzyciela, pomimo że skarżącemu nie został dotychczas doręczony odpis tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r., wystawionego przez Starostę Zgierskiego, w związku z czym nie można przyjąć, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały wniesione przez skarżącego z uchybieniem ustawowego terminu, a tym samym należy uznać, że zostały wniesione skutecznie i powinny być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ egzekucyjny i wierzyciela. W uzasadnieniu podniesiono, że organ drugiej instancji nie uwzględnił okoliczności, że skarżącemu nie został dotychczas doręczony odpis tytułu wykonawczego. W tym stanie rzeczy bezzasadne jest przyjęcie, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały złożone przez skarżącego z uchybieniem siedmiodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, obowiązującego przed 30 lipca 2020 r. Z akt postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Ford Escort, numer rejestracyjny [...], oraz osób zobowiązanych do uiszczenia tych kosztów, prowadzonego przez Starostę Zgierskiego, wynika, że skarżącemu nie została dotychczas doręczona decyzja Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r., nr [...], wydana na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja ta została wysłana przez Starostę Zgierskiego na nieaktualny adres zamieszkania skarżącego, tj. na adres: ul. [...]. Po dwukrotnej awizacji przesyłka polecona, zawierająca decyzję, została zwrócona Staroście Zgierskiemu. Pomimo zastosowania procedury dwukrotnej awizacji, przesyłki poleconej nie można przyjąć fikcji doręczenia decyzji (art. 44 k.p.a.), albowiem decyzja została wysłana na adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał. Przyjęcie fikcji doręczenia jest uprawnione tylko wówczas, gdy pismo zostanie wysłane na adres, pod którym jego adresat rzeczywiście zamieszkuje. Skarżącemu nie został również doręczony odpis tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r., wystawiony przez Starostę Zgierskiego. Odpis tytułu wykonawczego został wysłany przez organ egzekucyjny (Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu) na nieaktualny adres zamieszkania skarżącego, tj. na adres: ul. [...]. Pomimo zastosowania procedury dwukrotnej awizacji przesyłki poleconej nie można przyjąć fikcji doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 44 k.p.a.), albowiem odpis tytułu wykonawczego został wysłany na adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał. Przyjęcie fikcji doręczenia jest uprawnione tylko wówczas, gdy pismo zostanie wysłane na adres, pod którym jego adresat rzeczywiście zamieszkuje. Mieszkanie położone w [...] jest mieszkaniem komunalnym zarządzanym przez M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W mieszkaniu tym do maja 2015 r. okresowo zamieszkiwali członkowie rodziny zobowiązanego. Najemcą tego mieszkania była matka zobowiązanego – G.L., która w maju 2015 r. definitywnie opróżniła i zdała ten lokal mieszkalny Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej w Zgierzu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, co potwierdza jej oświadczenie z 13 maja 2015 r., które zostało załączone do pisma skarżącego z 22 maja 2023 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. W mieszkaniu panowały trudne warunki mieszkaniowe w następstwie pożaru. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że skarżący w 2016 r. nie mieszkał w lokalu mieszkalnym. Skarżący w 2016 r. był co prawda zameldowany pod adresem: ul. [...], jednakże w latach 2015-2018 faktycznie zamieszkiwał pod adresem: ul. [...]. Okoliczność tę potwierdzają dokumenty załączone do zażalenia na postanowienie Starosty Zgierskiego z 20 kwietnia 2023 r., tj.: skierowane do skarżącego pisma P. S.A. z 8 czerwca 2016 r. i z 11 lipca 2016 r., zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego/zgłoszenie zmiany danych (ZUS ZZA), roczny raport składek społecznych i zdrowotnych za 2017 r. Na wyżej wskazanych dokumentach widnieje adres zamieszkania (adres korespondencyjny) skarżącego: ul. [...]. Skarżący w celu wykazania, że w 2016 r. nie mieszkał w komunalnym lokalu mieszkalnym położonym w [...], w piśmie z 22 maja 2023 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wniósł o zwrócenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi lub Starostę Zgierskiego do: 1) Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Zgierzu z wnioskiem o udzielenie informacji, czy i kiedy w komunalnym lokalu mieszkalnym położonym w [...] lub lokalach sąsiadujących z wyżej wskazanym lokalem miał miejsce pożar, 2) M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z wnioskiem o udzielenie informacji: - o najemcach komunalnego lokalu mieszkalnego położonego w [...] i innych osobach zamieszkujących w tym lokalu mieszkalnym w okresie od 2010 r. do chwili obecnej, - czy i kiedy w komunalnym lokalu mieszkalnym położonym w Zgierzu przy ul.[...] lub lokalach sąsiadujących z wyżej wskazanym lokalem miał miejsce pożar. Z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania". Brak doręczenia powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna, co stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Kwestia prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego podlega badaniu na każdym etapie postępowania egzekucyjnego i powinna być brana pod uwagę z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku doręczenia tytułu wykonawczego musi prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego w każdym jego stadium – i to niezależnie, czy nastąpi to w wyniku uwzględnienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), czy w wyniku analizy podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). W jednym i w drugim przypadku kwalifikacja prawna takiego stanu rzeczy jest ta sama – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. W złożonych zarzutach skarżący podnosił między innymi, że nie została mu doręczona decyzja Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. oraz upomnienie. Podnosił, że organ egzekucyjny (Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu) dokonywał w 2016 r. doręczeń na adres, który nie był jego adresem zamieszkania, a zatem nie został mu również doręczony odpis tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r., wystawionego przez Starostę Zgierskiego. Skarżący przedstawił dowody potwierdzające okoliczność, że w 2016 r. nie mieszkał w mieszkaniu komunalnym położonym w [...]. Złożył wnioski dowodowe mające na celu wykazanie tej okoliczności. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że złożone przez skarżącego zarzuty powinny zostać uwzględnione przez Starostę Zgierskiego, zaś organ egzekucyjny powinien niezwłocznie umorzyć toczące się postępowanie egzekucyjne w administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co nastąpiło: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1 634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Powyższe oznacza, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd stwierdził, że organy administracji naruszyły przepisy prawa, a naruszenia te uzasadniają jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. Istotą rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy decyzja Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. stanowiąca podstawę prawną określonego w tytule wykonawczym z 16 sierpnia 2016 r. obowiązku, upomnienie z 7 lipca 2016 r. i sam tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2016 r. zostały skarżącemu skutecznie doręczone. Skarżący bowiem konsekwentnie kwestionuje prawidłowość dokonywanych mu na adres ul. [...] doręczeń wskazując, że w lokalu tym nie mieszkał w latach 2015-2018. W tym czasie mieszkał bowiem pod adresem ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy 16 marca 2023 r. wpłynęły do Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew zarzuty skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r. wystawionego przez Starostę Zgierskiego. Jako podstawę zarzutów skarżący wskazał nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.), wygaśnięcie obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że decyzja Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. stanowiąca podstawę prawną obowiązku stanowiącego podstawę tytułu wykonawczego została wysłana na adres: ul. [...], pod którym nie zamieszkiwał i wobec tego nie można przyjąć fikcji doręczenia (art. 44 k.p.a.). Skarżącemu nie zostało również doręczone upomnienie. Organ pierwszej instancji oddalając zarzuty skarżącego w uzasadnieniu postanowienia z 20 kwietnia 2023 r. podniósł, że w toku postępowania organ administracji miał dokonać sprawdzenia adresu skarżącego w systemie teleinformatycznym Centralnej Ewidencji Pojazdów. 15 grudnia 2015 r. miała wpłynąć z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydział Udostępniania Danych w Warszawie informacja o tym, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały pod adresem [...]. Z uwagi na powyższe i brak informacji o innym adresie, czy to zamieszkania, czy korespondencji, decyzja, a następnie upomnienie zostały wysłane na znany organowi adres. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie poinformował organu o zmianie adresu zamieszkania ani adresu do korespondencji. Powołując się na korespondencję Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu, do którego skierowano tytuł wykonawczy, organ pierwszej instancji stwierdził, że adres wskazany w tytule wykonawczym pozostawał aktywny, a dopiero pismem z 11 października 2022 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu uznał się za niewłaściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji, gdyż zgodnie z Systemem Rejestracji Centralnej Krajowej Ewidencji Podatników powzięto informację o zmianie adresu zamieszkania. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ pierwszej instancji powołał się na informacje, które miał otrzymać od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew, według których kilkukrotnie miał być zastosowany skuteczny środek egzekucyjny przerywający bieg terminu przedawnienia, tj. 16 listopada 2016 r., 27 czerwca 2017 r., 14 maja 2019 r., 20 stycznia 2022 r., 1 czerwca 2022 r., 18 października 2022 r. i 21 marca 2023 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżący ponownie stwierdził, że decyzja z 28 kwietnia 2026 r. i upomnienie nie zostały mu doręczone, gdyż zostały wysłane na adres: ul. [...], gdzie co prawda był zameldowany, ale tam nie zamieszkiwał. W latach 2015-2018 faktycznie zamieszkiwał pod adresem: ul.[...]. Skarżący wyjaśnił, że mieszkanie położone w [...] jest mieszkaniem komunalnym. Zamieszkiwali w nim okresowo członkowie rodziny skarżącego. Najemcą mieszkania była matka skarżącego. Skarżący się w nim zameldował, jednakże w nim nie mieszkał po 2015 r. W mieszkaniu tym miał miejsce pożar. Po pożarze nikt w nim nie zamieszkiwał. Okoliczność faktycznego zamieszkiwania skarżącego w latach 2015-2018 przy ul.[...] potwierdzają dokumenty załączone do zażalenia: pisma P. S.A. z 8 czerwca 2016 r. i z 11 lipca 2016 r., zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego/zgłoszenie zmiany danych (ZUS ZZA), roczny raport składek społecznych i zdrowotnych za 2017 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Następnie w piśmie z 22 maja 2023 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu, tj. oświadczenia G.L. z 13 maja 2015 r. na okoliczność niezamieszkiwania przez skarżącego pod adresem ul. [...] i zamieszkiwania w latach 2015-2018 pod adresem ul. [...], niedoręczenia skarżącemu decyzji Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. oraz upomnienia z 7 lipca 2016 r. Skarżący wyjaśnił, że z oświadczenia G.L. z 13 maja 2015 r. wynika, że w maju 2015 r. opróżniła ona i zdała lokal komunalny położony w[...], który najmowała od M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Po 2015 r. skarżący i jego krewni nie zamieszkiwali w tym lokalu. W piśmie z 22 maja 2023 r. skarżący wniósł także o zwrócenie się przez organ drugiej instancji lub organ pierwszej instancji do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Zgierzu z wnioskiem o udzielenie informacji, czy i kiedy w komunalnym lokalu mieszkalnym położonym w [...] lub w lokalach sąsiadujących z tym lokalem miał miejsce pożar, M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z wnioskiem o udzielenie informacji o najemcach komunalnego lokalu mieszkalnego położonego w [...] i innych osobach zamieszkujących w tym lokalu mieszkalnym w okresie od 2010 r. do chwili obecnej, czy i kiedy w lokalu tym lub w lokalach z nim sąsiadujących miał miejsce pożar. Organ drugiej instancji powołując się wyłącznie na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew z 22 marca 2023 r. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu zastosował środki egzekucyjne w postaci zajęcia 16 listopada 2016 r. wynagrodzenie za pracę w firmie [...] S.C. – zawiadomienie doręczone do firmy, brak odpowiedzi, kopia odpisu tytułu wykonawczego przesłana wraz z zajęciem do zobowiązanego na adres ul. [...] powróciła do nadawcy. Zgodnie z art. 44 k.p.a. przesyłka pozostawiona została 18 listopada 2016 r. na okres 14 w urzędzie pocztowym. Na tej podstawie organ drugiej instancji stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r. Przepisy ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zatem być stosowane w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Uzyskanie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów jest zasadne tylko w przypadku dopuszczalności i zachowania terminu do wniesienia zarzutów, co nie było przedmiotem weryfikacji przez organ egzekucyjny. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt 1); doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt 2). Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Jak stanowi art. 34 § 4 u.p.e.a. Organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w: art. 33 § 2 pkt 1-5 (lit. a), art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (lit b) – umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Umorzenie postępowania może również nastąpić na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu (art. 59 § 4 u.p.e.a.). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że kwestia prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego podlega badaniu na każdym etapie postępowania egzekucyjnego i powinna być brana pod uwagę z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku doręczenia tytułu wykonawczego musi prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego w każdym jego stadium – i to niezależnie czy nastąpi to w wyniku uwzględnienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), czy w wyniku analizy podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). W jednym i w drugim przypadku kwalifikacja prawna takiego stanu rzeczy jest ta sama – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Pogląd taki wyrażono m.in. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2016 r., III SA/Wa 982/15 oraz w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., II FSK 2545/10 wskazano, że doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego ma istotne znaczenie proceduralne, ponieważ zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. dopiero z chwilą skutecznego dokonania powyższej czynności procesowej dochodzi do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Skoro bowiem doręczenie odpisu tytułu wykonawczego stanowiło warunek wszczęcia egzekucji, brak tego doręczenia powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna i stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jeśli zatem fakt niedoręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego został stwierdzony przez sam organ egzekucyjny, to powinien on przede wszystkim rozważyć skutki wskazanego zdarzenia w odniesieniu do dopuszczalności samej egzekucji. Dopuszczalność egzekucji administracyjnej stanowi bowiem przesłankę, która warunkuje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a wszelkie okoliczności wpływające na możliwość prowadzenia egzekucji powinny być brane pod uwagę z urzędu przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. Jeśli organ stwierdzi, że egzekucja jest niedopuszczalna ma obowiązek, zastosować przewidziane przez ustawę środki procesowe (por. art. 29 oraz art. 59 u.p.e.a.). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2869/10 rozważano kwestię relacji między przepisami art. 26 § 5 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Podkreślono w nim, że oczywistym jest przy tym, że zobowiązanemu należy również doręczyć odpis tytułu wykonawczego. Wprawdzie art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a. za datę wszczęcia egzekucji uznaje także doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, ale dotyczy to sytuacji, gdy data doręczenia zawiadomienia jest wcześniejsza niż data doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis ten w istocie rozstrzyga, którą z dat należy uznać za datę wszczęcia egzekucji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu jest konieczne dla skuteczności wszczęcia egzekucji. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2589/10 wskazano, że wszczęcie egzekucji w dacie doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (np. bankowi) zawiadomienia o zajęciu jest skuteczne, jeżeli poprzedza doręczenie zobowiązanemu (podatnikowi) odpisu tytułu wykonawczego. Innymi słowy wszczęcie egzekucji zawsze wymaga doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis powyższy, różnicuje jedynie datę wszczęcia egzekucji w zależności od tego, czy wcześniej doręczono zawiadomienie o zajęciu, czy też odpis tytułu wykonawczego. Pozwala to przyjąć, że o ile doręczono zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego – dokonane wcześniej zajęcie wierzytelności (prawa majątkowego) uczynione zostało w ramach egzekucji administracyjnej. Taki też był cel wprowadzenia tego przepisu. Stanowisko to jest aprobowane także w literaturze, gdzie akcentuje się, że doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu nie oznacza, że organ egzekucyjny jest zwolniony z doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu (R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, 2014, Legalis). Należy też podkreślić, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza treść art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11). Decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31 marca 2016 r., I GSK 1419/14). Nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie weszła do obrotu prawnego decyzja nakładająca obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 czerwca 2022 r., I SA/Ke 173/22). Z kolei zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Co do zasady więc postępowanie egzekucyjne nie może być skutecznie wszczęte i prowadzone bez wcześniejszego doręczenia upomnienia. Upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest ono przesyłane zobowiązanemu tylko raz. Brak lub wadliwość upomnienia może być podstawą do wniesienia zarzutu, określonego w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., jeżeli upomnienie było obligatoryjne (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że poza sporem jest, że zarówno tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2016 r., jak i decyzja Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. oraz upomnienie z 7 lipca 2016 r. zostały wystawione z podaniem jako adresu skarżącego ul. [...]. Należało w związku z tym zbadać, czy rzeczywiście kierowanie do skarżącego korespondencji, tj. decyzji Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r., upomnienia z 7 lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r. na adres ul. [...] było prawidłowe i mogło wywołać zamierzone skutki odpowiednio w postaci zaistnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym i skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Kontrola akt sprawy przekazanych przez organ administracji wykazała, że znajdują się w nich wyłącznie kserokopie kopert i zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek, które miały zawierać decyzję Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r. oraz upomnienie z 7 lipca 2016 r. Przesyłki te organ pierwszej instancji uznał za doręczone w drodze fikcji doręczenia (przez awizo). W aktach sprawy brak jest jednak przesyłki mającej zawierać tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2016 r., która według organu drugiej instancji miała zostać skarżącemu również doręczona w drodze fikcji doręczenia przed 30 lipca 2020 r. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających prawidłowość stanowiska organów administracji, że kierowanie do skarżącego korespondencji, tj. decyzji Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r., upomnienia z 7 lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r. na adres ul. [...] było prawidłowe. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji stwierdzenie, że dokonywano sprawdzenia adresu skarżącego w systemie teleinformatycznym Centralnej Ewidencji Pojazdów, Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydziału Udostępniania Danych w Warszawie. Brak jest, np. informacji z 15 grudnia 2015 r., czy powołanej korespondencji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zdaje się natomiast wynikać, że wyłączną podstawę ustaleń organu drugiej instancji w zakresie daty doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego stanowiło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew z 22 marca 2023 r. W piśmie tym Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew jednakże jedynie ogólnie opisał podjęte przez ten organ i Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu czynności i nie zostały do niego załączone żadne dokumenty, które potwierdzałyby zawarte w nim informacje. Z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień nie wynika, aby organy obu instancji podjęły próbę zweryfikowania twierdzeń skarżącego, że doręczenia na adres ul. [...] w Z. były nieprawidłowe, gdyż tam nie zamieszkiwał już od 2015 r. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w zażaleniu i piśmie z 22 maja 2022 r. Nie ocenił nawet załączonych do zażalenia i pisma z 22 maja 2022 r. dokumentów. Tymczasem skarżący wskazywał, że w maju 2015 r. jego matka G.L. będąca najemcą lokalu przy ul. [...] lokal ten opróżniła i zdała M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Po 2015 r. nie mieszkał w tym lokalu. Do pisma z 22 maja 2022 r. skarżący załączył oświadczenie G.L. z 13 maja 2015 r., a więc niewątpliwie sprzed daty wydania decyzji Starosty Zgierskiego z 28 kwietnia 2016 r., upomnienia z 7 lipca 2016 r. i tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2016 r. Według tego oświadczenia, na którym widnieje odcisk prezentaty M.P.G.M. Sp. z o.o. w Zgierzu z datą wpływu 28 maja 2015 r., G.L. oddała 13 maja 2015 r. do dyspozycji administracji lokal nr [...] przy ul. [...] i zobowiązała się z niego wymeldować. Oświadczyła też, że lokal został opróżniony i zdaje komplet kluczy do niego wraz z kluczem do komórki. Do zażalenia skarżący załączył kierowaną do niego przez P. S.A. korespondencję na adres ul. [...] z 8 czerwca 2016 r. i 8 lipca 2016 r., druk ZUS ZZA z 24 sierpnia 2017 r., Roczny raport składek społecznych i zdrowotnych za 2017 r. z 24 stycznia 2018 r. Zwrócić trzeba uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby w ogóle zbadano, czy jakąkolwiek korespondencję w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 28 kwietnia 2016 r. doręczono skutecznie skarżącemu i czy został on przez Starostę Zgierskiego pouczony o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu i skutku prawnym w postaci uznania doręczenia pisma pod dotychczasowy adres w razie zaniedbania tego obowiązku (art. 41 § 1 i 2 k.p.a.). Obowiązek określony w art. 41 k.p.a. powstaje od daty wszczęcia postępowania lub zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1352/05). Organ administracji publicznej nie może powołać się na przepis art. 41 § 2, jeżeli strona zmieniła miejsce zamieszkania przed wszczęciem postępowania z urzędu także wówczas, gdy nie jest to pierwsze postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 4 lutego 1994 r., SA/Wr 2063/93, ONSA 1995/1, poz. 37). Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne. W przypadku osób fizycznych jednym z miejsc, w których możliwe jest dokonanie doręczenia, jest mieszkanie adresata (art. 42 § 1 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu, jak stanowi art. 44 § 1 i 2 k.p.a., pismo przechowuje się przez okres 14 dni w placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego lub w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 3003/18). W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 44 k.p.a. i uznanie, że doszło do doręczenia pisma (w rozpoznawanej sprawie decyzji, upomnienia i tytułu wykonawczego) w sytuacji, gdy pomimo upływu okresu 14 dni od pozostawienia pisma w placówce pocztowej oraz zawiadomień o jego pozostawieniu wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej, może nastąpić jedynie wtedy, gdy pismo wysłano na właściwy adres strony. W tym miejscu należy raz jeszcze zaznaczyć, że w art. 42 § 1 k.p.a. mowa jest o doręczeniu w miejscu zamieszkania. W sytuacji ustalenia, że adres, pod który kierowano korespondencję do skarżącego nie był adresem jego zamieszkania, przysyłki – zawierające kolejno decyzję z 28 kwietnia 2016 r., upomnienie z 7 lipca 2016 r. i tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2016 r. – wysłane na ten adres, nie mogą być uznane za skutecznie doręczoną w oparciu o art. 44 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a naruszenie to mogło mieć wpływy na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, bez poczynienia prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie i ich udokumentowania w aktach sprawy, jakakolwiek ocena przez sąd, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. i czy skarżący wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej w terminie, byłaby przedwczesna. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska sądu przedstawionego w niniejszym uzasadnieniu. Organ administracji w szczególności winien przeanalizować, czy doręczenia dokonywane na adres ul. [...] można uznać za prawidłowe i skuteczne. Organ administracji oceni przedstawione przez skarżącego dowody i rozpozna zgłoszone przez niego wnioski dowodowe. Następnie w zależności od wyniku poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. d.j.