III SA/Łd 502/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska /spr/. Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji pracy tymczasowej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] roku Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. działając z upoważnienia Marszałka Województwa na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 18 ust.1 pkt 5, art. 19 ust. 14 pkt 4, ust. 15 w związku z art. 19 ust. 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), orzekł o wykreśleniu z dniem 8 maja 2008 roku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pracy tymczasowej. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w dniu 19 lutego 2008 roku do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynął formularz informacji Spółki A o działalności agencji zatrudnienia za rok 2007. W informacji tej nie wykazano jednak prowadzenia działalności przez Spółkę jako agencji pracy tymczasowej. Powyższe ustalenia faktyczne uzasadniało wykreślenie Spółki z rejestru agencji zatrudnienia, jako agencji pracy tymczasowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania podniosła, iż od chwili uzyskania certyfikatu agencji pracy tymczasowej tj. od dnia 2 marca 2005 roku sytuacja na rynku pracy uległa zmianie i potencjalni pracownicy większe zainteresowanie wykazywali wyjazdem za granicę, niż tymczasową pracą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołujący miał zawarte umowy na rekrutację pracowników tymczasowych, jednakże z uwagi na brak zainteresowania ze strony obywateli, faktycznie nie były one realizowane. Obecnie jednak sytuacja na rynku pracy znowu ulega zmianie i zainteresowanie pracowników podjęciem tymczasowego zatrudnienia w kraju jest coraz większe. Pozbawienie Spółkę certyfikatu uprawniającego do prowadzenia agencji pośrednictwa pracy tymczasowej narazi Spółkę na znaczne straty finansowe i spowoduje utratę zaufania potencjalnych pracowników i pracodawców. Decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 ust. 4, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 14 pkt 4 i ust. 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, iż rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia jest jawny i z woli ustawodawcy pełni rolę gwaranta na rynku pracy. Dlatego też prawidłowość, rzetelność i aktualność wpisów znajdujących się w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia przekłada się na sytuacje podmiotów, które chcą skorzystać z usług agencji pośrednictwa pracy. Z tych powodów, w rejestrze powinny być wpisane te podmioty, które faktycznie prowadzą określoną w art. 18 ustawy działalność gospodarczą. Dla realizacji tego celu ustawodawca określił sankcję za niewskazanie działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Podmiot niewykazujący działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, a więc podmiot bierny, niewykonujący zadań agencji zatrudnienia podlega wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje. Tylko w taki sposób w rejestrze agencji zatrudnienia będą znajdowały się podmioty, które rzeczywiście świadczą usługi między innymi w zakresie pracy tymczasowej. Według organu odwoławczego, decyzja o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia nie jest decyzją uznaniową lecz decyzją związaną. "Wykazanie działalności" przez agencję pośrednictwa pracy musi być rozumiane jako wykazanie pewnych działań, czy też czynności podjętych i dokonanych w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia. Ustawodawca nie nakazał bowiem ustalania, z jakiej przyczyny agencja pozostała bierna i okoliczności takie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są nieistotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w roku 2007 agencja pracy tymczasowej nie skierowała do wykonywania pracy tymczasowej żadnej osoby i żaden pracodawca nie skorzystał z usług pośrednictwa pracy oferowanej przez agencję. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi, strona wskazała, iż roku 2007 zawarła umowę współpracy w zakresie rekrutacji pracowników tymczasowych z firmą B z siedzibą w P., co oznacza, że działalność w zakresie pośrednictwa pracy tymczasowej była prowadzona. Okoliczność natomiast, że agencja nie skierowała żadnej osoby do wykonywania pracy tymczasowej podyktowana była zmianą sytuacji na rynku pracy i większym zainteresowaniem pracą poza granicami kraju. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiuje pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pracy tymczasowej" co oznacza, że należy oprzeć się na definicji legalnej, z której absolutnie nie wynika, że jedynie efekty prowadzenia działalności umożliwiają zakwalifikowanie działań przedsiębiorcy jako prowadzenie działalności gospodarczej. W złożonej informacji o działalności agencji zatrudnienia, Spółka omyłkowo wskazała w rubryce pracodawców korzystających z usług agencji liczbę "0", gdyż formularz nie przewiduje sytuacji, w której umowy zostały zawarte, a skierowanie pracownika do pracy nie doszło jeszcze do skutku. Podniosła, iż postępowanie dowodowe ograniczyło się w rozpoznawanej sprawie tylko do wzięcia pod uwagę złożonego omyłkowo wypełnionego formularza i stwierdzenia na jego podstawie, że strona skarżąca nie prowadziła działalności w zakresie pośrednictwa pracy tymczasowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl zaś art. 145 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 151 w/w ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji pracy tymczasowej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 19 ust. 14 pkt 4 wymienionej ustawy, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17. Agencja zatrudnienia ma bowiem obowiązek, jak stanowi o tym art. 19 ust. 17 cytowanej ustawy, przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia, w terminie do 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni. W myśl natomiast art. 19 ust. 18 ustawy, informacja o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17, powinna zawierać w szczególności liczbę: 1) osób, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, z podaniem państw zatrudnienia; 2) pracodawców korzystających z usług doradztwa personalnego; 3) osób korzystających z usług poradnictwa zawodowego; 4) pracodawców korzystających z pomocy poradnictwa zawodowego; 5) osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej. Z wymienionych przepisów wynika, iż agencje zatrudnienia mają obowiązek przedstawić marszałkowi województwa w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku informacje o swojej działalności za rok poprzedni. Formularz takiej informacji stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 roku w sprawie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz informacji składanych przez agencje zatrudnienia (Dz.U. Nr 212, poz.1770). Jeżeli chodzi o działalność agencji zatrudnienia w zakresie pracy tymczasowej to formularz informacji o działalności agencji zatrudnienia w analizowanym zakresie zawiera wskazanie danych dotyczących: liczby osób skierowanych przez agencję do wykonywania pracy tymczasowej i liczbę pracodawców użytkowników korzystających z usług agencji. Agencja zatrudnienia, która nie wykazała działalności w formularzu informacji stanowiącym załącznik do wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 roku podlega wykreśleniu z rejestru. Sposób sformułowania przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu, w przypadku niespełnienia warunków określonych w ustawie. "Niewykazanie działalności" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt 4 ustawy oznacza natomiast, iż agencja zatrudnienia nie skierowała żadnej osoby do wykonywania pracy tymczasowej i nie wskazała żadnego pracodawcy korzystającego z usług agencji. Działalność agencji jest oceniana tylko przez pryzmat danych określonych w formularzu. Konkretne wskazane w nim liczby są wykładnikiem wykonywania działalności przez agencję. Skoro zatem w niniejszej sprawie agencja pracy tymczasowej A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. nie podała w formularzu informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2007 żadnej osoby skierowanej przez agencję do wykonywania pracy tymczasowej w ciągu ostatniego roku i nie wskazała żadnego pracodawcy korzystającego w tym zakresie z usług agencji, to niewątpliwie stanowiło to, jak słusznie przyjęły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W opinii Sądu nie jest uzasadniony zarzut skarżącej spółki, że z uwagi na brak w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji "prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pracy tymczasowej" należy oprzeć się na legalnej, wzbogaconej doktryną i orzecznictwem definicji działalności gospodarczej, z której nie wynika, że jedynie efekty prowadzenia działalności umożliwiają zakwalifikowanie działań przedsiębiorcy jako prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazać bowiem należy, iż definicja zawarta została w art. 18 ust. 12 ustawy, który stanowi, że agencje pracy tymczasowej prowadzące usługi, o których mowa w ust. 1 pkt 5, kierują pracowników lub osoby niebędące pracownikami do pracodawcy użytkownika, którym może być pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą (...). Kierowanie pracowników do pracy tymczasowej odbywa się na podstawie umów zawieranych przez agencje z pracownikami. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, iż agencja pracy tymczasowej posiada możliwość wykonywania swojej działalności tylko poprzez wykazanie w corocznej informacji liczby osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej oraz liczby pracodawców, użytkowników korzystających z usług agencji w tym zakresie, czyli wykazanie osiągnięcia faktycznych rezultatów (efektów) swojej działalności, a nie dopiero prognozowanych wyników lub umów, które jak twierdzi Spółka zawarła ale z powodu zmiany sytuacji na rynku pracy nie zostały zrealizowane. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest fakt, iż w obowiązkowo składanym formularzu należy wpisać liczby, nie ma więc wątpliwości, że chodzi o konkretne wyrażone liczbowo rezultaty prowadzonej działalności. Podkreślić należy, że ustawodawca zobowiązał organ administracji do dokonania wykreślenia z rejestru takiej agencji, która nie tyle, co nie podjęła działalności, ale prowadząc ją jednocześnie nie przejawiła jej w zakresie, który powinna ujawnić w corocznym sprawozdaniu. Jeżeli więc agencja prowadziła swoją działalność i nie zawarła żadnej umowy w zakresie świadczenia pracy tymczasowej, to istnieje podstawa do obligatoryjnego wykreślenia jej z rejestru. Przepis art. 19 ust. 14 pkt 4 przewiduje wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia. Stąd też termin "niewykazanie" w powiązaniu ze zwrotem "działalności" oznacza w istocie udowodnienie przez podmiot wpisany do rejestru, przedstawienie danych stwierdzających fakt rzeczywistego prowadzenia działalności w zakresie objętym uzyskanym certyfikatem. Inaczej, oznacza to taki stan w którym podmiot wpisany do rejestru agencji pracy jest w stanie udokumentować swoją działalność czyli fakt podjęcia czynności zmierzających do osiągnięcia określonego rezultatu, celu m.in. liczbę osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej, wskazać pracodawców korzystających z usług agencji, a więc jest w stanie "wykazać się" prowadzeniem i faktycznym wykonywaniem działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług, o której stanowi art. 18 ustawy to jest m.in. usług w zakresie pracy tymczasowej. Skarżąca spółka takiego faktu nie była w stanie wykazać i nie wykazała go w informacji złożonej za 2007r. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut spółki zawarty w skardze, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa. Decyzja organu I instancji o wykreśleniu podmiotu z rejestru agencji pracy tymczasowej zapadła w oparciu o stan faktyczny, którego strona nie kwestionowała. Podkreślić bowiem należy, że w złożonym formularzu strona w odpowiednich (wszystkich) jego rubrykach, dotyczących działalności agencji w zakresie pracy tymczasowej wpisała "0". Po wszczęciu postępowania przez organ I instancji spółka wystosowała jedno pismo z dnia 23 kwietnia 2008r., w którym przyznała, że w 2007 roku nie prowadziła działalności w zakresie leasingu pracowników tymczasowych, jednak planuje podjąć działania w tym zakresie w roku bieżącym. Wskazała, że utrata licencji na pośrednictwo pracy tymczasowej uniemożliwi rozwój usług agencji w tym zakresie. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, że "nie polemizuje z zapisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazującymi przedstawić marszałkowi województwa informację o działalności agencji zatrudnienia w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni. Nie zgadza się z interpretacją przyjętą przez organ I instancji, że pomimo pozawieranych umów, które nie były realizowane nie z winy odwołującego się, firma nie prowadzi działalności jako agencja pracy tymczasowej". Kwestia "błędu" w złożonym formularzu pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i została uzasadniona w ten sposób, że brak jest w formularzu statystycznym rubryki, w której agencja mogłaby wskazać zawarte, aczkolwiek niezrealizowane umowy i to rolą organów było poinformowanie spółki jak w takiej sytuacji mogłaby wykazać prowadzoną działalność. Taka argumentacja świadczy o tym, że skarżąca spółka słusznie wywodzi, że zawarcie umowy z potencjalnym (przyszłym) pracodawcą nie jest rezultatem działalności podlegającym wykazaniu w formularzu. Skoro bowiem działalność agencji pracy tymczasowej polega na skierowaniu pracowników lub osób niebędących pracownikami do pracodawcy użytkownika, to pracodawcą użytkownikiem korzystającym z usług agencji jest pracodawca, który zatrudnia osoby skierowane do pracy tymczasowej i tylko takich pracodawców można wykazać w formularzu. Pracodawcą przedsiębiorca staje się bowiem w momencie zatrudnienia pracowników, a więc pracodawcą użytkownikiem korzystającym z usług agencji pracy tymczasowej jest pracodawca zatrudniający takie osoby. Za chybioną należy więc uznać argumentację, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z niewykazaniem działalności agencji w roku 2007, z uwagi na to, że agencja nie zawarła żadnej umowy o świadczenie usług w ramach pracy tymczasowej, pomimo tego, że podejmowała szereg czynności i działań zmierzającym do pozyskania klientów na tego rodzaju usługi. Jak podkreślano wyżej ustawodawca zobowiązał organ administracji do dokonania wykreślenia z rejestru takiej agencji, która nie tyle, co nie podjęła działalności, ale prowadząc ją jednocześnie nie przejawiła jej w zakresie, który powinna ujawnić w corocznym sprawozdaniu. Skoro ustawodawca przewidział możliwość oceny prowadzenia działalności agencji pracy tymczasowej, tylko poprzez wskazanie w formularzu osób skierowanych do pracy tymczasowej i liczby pracodawców użytkowników korzystających w tym zakresie z usług agencji, oznacza to, że inne przejawy działalności nie zakończone określonym rezultatem podlegającym wykazaniu w formularzu nie są brane pod uwagę. Jeżeli więc agencja prowadziła swoją działalność jednak nie zawarła żadnej umowy w zakresie świadczenia pracy tymczasowej, to istnieje podstawa do obligatoryjnego wykreślenia jej z rejestru. Reasumując przesłanką wykreślenia podmiotu z rejestry agencji zatrudnienia na podstawie art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy i promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest "niewykazanie działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia składanej marszałkowi województwa do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka w złożonym formularzu w odpowiednich rubrykach dotyczących działalności agencji w zakresie pracy tymczasowej wpisała "0". Nigdy nie ubiegała się o korektę złożonego formularza i nie przedłożyła dowodów świadczących o możliwości dokonania zmiany zapisów. W tej sytuacji organy orzekające w przedmiotowej sprawie badając przesłanki będące podstawą rozstrzygnięcia zasadnie przyjęły, że w ustalonym, stanie faktycznym istnieją podstawy prawne do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji pracy tymczasowej. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. T.P.