III SA/Łd 502/14

Dnia 12 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi B. C. i M. T.-C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. III SA/Łd 502/14 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] (znak [...]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania na pismo Prezydenta Miasta Ł. z [...] W stanie faktycznym sprawy pismem z [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. udzielił M. T.-C. i B. C. obszernych wyjaśnień co do niektórych kwestii podniesionych przez nich w podaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., nieobjętych zakresem wydanego w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a. postanowienia tego organu z dnia [...] (znak: [...]), a mianowicie: autentyczności i prawidłowości map geodezyjnych, wystąpienia z wnioskiem o wpisanie w księdze wieczystej nr [...] użytku ekologicznego "[...]" oraz sprostowania na mapach prawnych złożonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zapisów dotyczących stawu źródliskowego i cieku wodnego na działce nr [...] w obrębie [...] W dniu [...] M. T.-C. i B. C złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ł., podanie zatytułowane "Zażalenie na postanowienie znak [...]z dnia [...]oraz pismo znak [...]z dnia [...]". Zarówno z nazwy tego podania, jak i jego treści wynikało bezspornie, że - niezależnie od innych sformułowanych w nim żądań - stanowi ono zażalenie na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (znak: [...]). Rozpoznając w związku z tym wskazane zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż w świetle przepisów k.p.a. wniesienie środka zaskarżenia określonego jako "zażalenie" jest dopuszczalne jedynie w następujących przypadkach: w stosunku do postanowień organów administracji publicznej wydanych w toku postępowania administracyjnego - nie wszystkich, lecz tylko tych, co do których ustawodawca przewiduje ten tryb zaskarżenia (w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi); na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a.). Dalej Kolegium wskazało natomiast, że pisma organów administracji publicznej mające charakter informacyjny, niezawierające władczych rozstrzygnięć wydanych w sprawach indywidualnych, czyli niebędące tzw. aktami administracyjnymi, nie podlegają zaskarżeniu w formie zażalenia ani też w formie innych środków prawnych (np. odwołania, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji). Reasumując SKO w Ł. wskazało, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i sądów administracyjnych dopuszczalność zażalenia jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Te drugie obejmują m.in. istnienie przedmiotu zaskarżenia, czyli postanowienia, na które z mocy przepisu prawa służy zażalenie. Jako że zaskarżone przez M. T.-C. i B. C. pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (znak: [...]) jest zwykłym pismem informacyjnym, nieposiadającym cech konstytuujących akt administracyjny (m.in. niezawierającym rozstrzygnięcia), należało – zdaniem Kolegium - przyjąć, iż nie podlega ono zaskarżeniu, w szczególności w drodze zażalenia. Na postanowienie SKO w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. T.-C. i B. C.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie zgadzają się z zaskarżonym postanowieniem i postawili mu szereg zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W konkluzji skargi wnosili o stwierdzenie nieważności z urzędu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]obręb [...] przy ul. [...] w Ł. (ul. [...]/ul. [...]); o wydanie wyroku powodującego usunięcie naruszeń prawa przez Prezydenta Miasta Ł. w zakresie: dokonania wpisu do księgi wieczystej jako osoba odpowiedzialna prawnie za użytek ekologiczny zgodnie z ustawą oraz wydaną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]; wpisanie z urzędu przez Prezydenta Miasta Ł. do księgi wieczystej nr [...] ustanowionego na działce nr [...] obręb [...] użytku ekologicznego "[...]" oraz sprostowanie z urzędu na mapach prawnych złożonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ł. zapisów dotyczących stawu źródliskowego i cieku wodnego na działce nr [...]obręb [...] zamiast [E-N] wpis [E-ws], zamiast [E-ŁIV] wpis [E-w]; o przywrócenie działki nr [...] obręb [...]do stanu pierwotnego, gdyż dokonany podział został wykonany przez złamanie prawa oraz złożenie wniosku o zamknięcie ksiąg wieczystych powstałych z wydzielenia z księgi wieczystej nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując w pełni swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności z uwagi na zawarte w skardze wnioski dotyczące dokonania zmian (wpisów) w księgach wieczystych i złożenia wniosku o zamknięcie wskazanych ksiąg wieczystych w stosunku do opisanych nieruchomości, Sąd pragnie wyjaśnić, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma w żadnym razie kompetencji i uprawnień do prowadzenia postępowania zmierzającego do dokonywania zmian w księgach wieczystych. Złożenie skargi do sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten skontroluje pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, w tym przypadku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na pismo Prezydenta Miasta Ł. z [...], wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest bowiem zgodne z prawem. Organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego w związku z tym nie może być ono uznane za decyzję administracyjną lub postanowienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania, o czym stanowi art. 144 k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. informację lub czynność materialno-techniczną. W ocenie Sądu, zaskarżone zażaleniem pismo Prezydenta Miast Ł. z [...] nie jest postanowieniem. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny. Organ poinformował skarżących o swoim stanowisku w sprawie ich wniosków dotyczących kwestionowania przez nich przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów stanowiących podstawę wpisu w tych ewidencjach zasadach dokonywania zmian w ewidencji, zasadach podziału nieruchomości i zasadach aktualizacji map. O ewidentnie informacyjnym charakterze tego pisma świadczy również fakt, że Prezydent Miasta Ł. prowadził osobne postępowanie, w wyniku którego wydano postanowienie o zwróceniu wnioskodawcom ich podania z 15 stycznia 2014 r. w sprawie kwestionowania prawidłowości postanowienia sądu powszechnego w sprawie zniesienia współwłasności spornej nieruchomości, kwestionowania autentyczności i prawidłowości map geodezyjnych oraz żądania dokonania z urzędu przez Prezydenta Miasta Ł. zmian w księgach wieczystych spornej nieruchomości. Od powyższego postanowienia skarżący wnieśli zażalenie, które stało się przedmiotem osobnego postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że wniesienie zażalenia na pismo Prezydenta Miasta Ł. z [...], które, jak wykazano wyżej, nie jest postanowieniem, nie jest dopuszczalne, w związku z tym Kolegium dokonując oceny tegoż zażalenia wydało prawidłowe rozstrzygnięcie. Stwierdzenie, bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Wobec zatem ustalenia, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ms