III SA/Łd 503/06

Dnia 27 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 i § 1 k.p.a. i art. 5 punkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004 roku, Nr 273, poz. 2703) odmówił stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Z uzasadnienia decyzji wynika, że S. K. był zatrudniony w latach 1969-1999 w Fabryce Maszyn Górniczych A S.A. w P. na stanowisku ślusarza-spawacza, zgodnie z kartą narażenia zawodowego z dnia 8 czerwca 2004 roku. S. K. został skierowany na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez Poradnię Laryngologiczną Szpitala Rejonowego w P. po zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej (narządu słuchu i kręgosłupa) dokonanego przez zainteresowanego 19 lutego 2003 roku. Badania specjalistyczne zostały wykonane przez uprawnione jednostki orzecznicze I i II stopnia – Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. (WOMP) i na wniosek strony w trybie odwoławczym w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (IMP). Jednostki te dwukrotnie wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, rozpoznając u skarżącego ubytek słuchu typu pozaślimakowego z cechami dysfunkcji lewego błędnika. Mając powyższe na uwadze organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej dotyczącej narządu słuchu mimo udokumentowanego narażenia na hałas. Stwierdzony bowiem u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego, nie znajduje się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, również wykazana w badaniu elektronystamograficznym dysfunkcja błędnika nie towarzyszy nigdy uszkodzeniom słuchu spowodowanym hałasem. Dolegliwości skarżącego należy wiązać z zaburzeniami ukrwienia ucha wewnętrznego w przebiegu nadciśnienia tętniczego. S. K. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że uszkodzenie słuchu spowodowane jest pracą w warunkach szkodliwych dla zdrowia, co potwierdzał już audiogram z 1980 roku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P.. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzone uchybienia pod względem merytorycznym kwalifikują sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że nie została dostatecznie wyjaśniona sprawa uszkodzenia kręgosłupa, również wątpliwości budzą rozbieżności w rozpoznaniach jednostek orzeczniczych. Organ odwoławczy wskazał, że po uzyskaniu wyjaśnień WOMP dotyczących wydanego orzeczenia należy zwrócić się ponownie do IMP w Ł. z prośbą o ustosunkowanie się do odmiennego rozpoznania WOMP. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy dokonać wnikliwej jej oceny, należy wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, którym odmówił wiarygodności. Ponadto organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie, które z orzeczeń lekarskich jest prawidłowe i ostateczne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Wystąpił również o opinię w sprawie choroby skarżącego do IMP w S.. Decyzją z dnia [...] znak [...] w P. nie stwierdził choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem u S. K.. Organ I instancji podkreślił, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Samo narażenie na czynnik mogący spowodować chorobę zawodową nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej. Organ wskazał, że inspektor sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeśli właściwa jednostka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej. [...] S. K. uzasadniał, że materiał dowodowy wynikający z orzeczeń lekarskich stwierdza W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia pogłębiający się niedosłuch co świadczy, że pracę wykonywał w warunkach szkodliwych. Skarżący podkreślił, że dokumentacja, którą składał potwierdza warunki narażenia na hałas stwarzające wielkie ryzyko uszkodzenia słuchu, wskazał, że ma II grupę inwalidzką, niedowład lewej nogi i kręgosłupa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 12 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] znak [...] nie stwierdzającej choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem u S. K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował, że po wnikliwej analizie materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, uznając, że materiał dostatecznie uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej. Organ wskazał, że we wszystkich orzeczeniach lekarskich rozpoznano cechy dysfunkcji błędnika podkreślając, że dysfunkcja błędnika nie towarzyszy nigdy uszkodzeniom słuchu i że okoliczność ta świadczy o pozazawodowej przyczynie ubytku słuchu. Wydane w sprawie orzeczenia różnią się lokalizacją ubytku, bowiem orzeczenie WOMP i IMP w S. wskazują na lokalizację ślimakową, natomiast orzeczenie IMP w Ł. na lokalizację pozaślimakową. W opinii organu odwoławczego okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem to nie pozaślimakowa lokalizacja ubytku słuchu była decydująca dla nierozpoznania przez IMP w Ł. zawodowego uszkodzenia słuchu , lecz nietypowy dla skutków oddziaływania hałasu obraz zmian w narządzie słuchu związany z dysfunkcją lewego błędnika. Organ II instancji stwierdził, iż z wysokim prawdopodobieństwem rozpoznane u S. K. uszkodzenie słuchu zostało spowodowane czynnikami pozazawodowymi, a przede wszystkim zaburzeniem ukrwienia ucha wewnętrznego w przebiegu nadciśnienia tętniczego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. ustosunkowując się do zarzutu odwołującego dotyczącego posiadanych audiogramów z okresu zatrudnienia w FMG A stwierdził, że już wtedy S. K. posiadał wysoki ubytek słuchu, a mimo to lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę nie zgłosił tego schorzenia jako podejrzenia choroby zawodowej. Organ II instancji podał również, że przyjmując udowodnioną lokalizację ślimakową ubytku słuchu u S. K. oraz wielkość ubytku spełniającą kryterium 45 dB określone pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych, a także fakt narażenia zawodowego, to nie ma podstaw do stwierdzenia choroby narządu słuchu. Wynika to bowiem z faktu, iż konieczne jest spełnienie dodatkowego warunku, a mianowicie, żeby ubytek słuchu został spowodowany hałasem, a u S. K. obraz kliniczny stwierdzonego ubytku słuchu nie jest typowy dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem, natomiast organy sanitarne nie mają kompetencji w zakresie kwestionowanie orzeczeń jednostek medycznych. W skardze z dnia 16 września 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S. K. dokładnie opisał okoliczności związane z jego pracą w szkodliwych warunkach oraz stwierdził, że orzeczenia medyczne wskazują na istniejący ubytek słuchu oraz uszkodzenia lewego błędnika. Nadmienił, że posiada II grupę inwalidzką z powodu schorzeń kręgosłupa i niedowładu nogi. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 października 2006 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w szczególności art. 7, 77, 80, 84 i 107§ 4 kpa jak również będące podstawa rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Jak wynika z § 6 ust. 1 lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, zaś właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1). Z uwagi na fakt, iż orzeczenie lekarskie jest dowodem w sprawie, organ administracji - ma obowiązek ustalenia czy przy jego wydaniu uwzględnione i rozważone zostały wszystkie wymienione w przepisie elementy, a także dokonania oceny czy wydane orzeczenie jest spójne , logiczne przekonujące i wyważone. W tym miejscu należy wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmowany był pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim i braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (np. wyrok NSA z 9.07.1998 r II SA 634/98 – Pr. Pracy 1998/12/38, wyrok NSA z 24.02.1998 r I S.A. 1520/97 - ONSA 1998/4/150). Pogląd ten jest w ocenie Sądu aktualny, gdyż niewątpliwie do rozpoznania choroby i oceny, czy jest ona wymieniona w Wykazie Chorób Zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, wymagane są wiadomości specjalne, które posiadają lekarze spełniający jeszcze dodatkowe wymagania kwalifikacyjne z § 5 rozporządzenia . Równocześnie jednak organ musi mieć na uwadze to , że te orzeczenia lekarskie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jako opinie biegłych podlegają ocenie organu wydającego decyzję w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej o stwierdzeniu choroby zawodowej lub odmowie stwierdzenia takiej choroby, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego ( w tym orzeczenia lekarskiego ) należy już bowiem do właściwego inspektora sanitarnego. Ponieważ orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych, muszą być one umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem ( wyrok NSA z 15.04.1998 r I S.A. 2074/97 – nie publikowany). Pogląd wyrażony we wskazanym wyroku zachowuje aktualność także na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia RM z dnia [...] Organ odwoławczy, w oparciu o uzyskane orzeczenia lekarskie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przyjmując udowodnioną lokalizację ślimakową ubytku słuchu u S. K. oraz wielkość ubytku spełniającą kryterium 45 dB określone pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych, a także fakt narażenia zawodowego, nie ma jednak podstaw do stwierdzenia choroby narządu słuchu. Wynika to bowiem z faktu, iż konieczne jest spełnienie dodatkowego warunku, a mianowicie, żeby ubytek słuchu został spowodowany hałasem, a u S. K. nietypowy dla skutków oddziaływania hałasu obraz kliniczny zmian w narządzie słuchu związany jest z dysfunkcją lewego błędnika. Organ II instancji stwierdził, iż z wysokim prawdopodobieństwem rozpoznane u skarżącego uszkodzenie słuchu zostało spowodowane czynnikami pozazawodowymi, a przede wszystkim zaburzeniem ukrwienia ucha wewnętrznego w przebiegu nadciśnienia tętniczego. Stanowisko organu odwoławczego opiera się w całości na treści orzeczeń lekarskich, które w ocenie Sądu są lakoniczne i nie zawierają uzasadnienia konkluzji, że występująca u skarżącego dysfunkcja lewego błędnika eliminuje możliwość stwierdzenia , że u skarżącego uszkodzenia słuchu spowodowane jest hałasem. Pogląd, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem nie współistnieje z uszkodzeniem błędnika, nie jest w żaden sposób wyjaśniony. Sąd i strona, która nie posiada wiedzy medycznej powinna uzyskać informacje na jakiej podstawie opiera się to twierdzenie, szczególnie w sytuacji, gdy u skarżącego występuje obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości uprawniającej do stwierdzenia choroby zawodowej, a dysfunkcja dotyczy tylko lewego błędnika. Nie wyjaśniono, czy do obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem nie może dojść niezależnie od uszkodzenie (dysfunkcji) błędnika i dlaczego. Organ odwoławczy postawił tezę, że uszkodzenie słuchu u skarżącego zostało spowodowane czynnikami pozazawodowymi, a przede wszystkim zaburzeniem ucha wewnętrznego w przebiegu nadciśnienia tętniczego. W tym miejscu należy więc podkreślić, że pogląd o przyczynach niedosłuchu spowodowanych nadciśnieniem tętniczym został przedstawiony w uzupełniającej opinii lekarskiej IMP w Ł. nr [...] z dnia [...] uzasadniającej stwierdzony u skarżącego przez IMP w Ł. ubytek słuchu typu pozaślimakowego, tymczasem PWIS w Ł. uznał (uwzględniając opinie lekarskie WOMP i IMP w S.), że u skarżącego występuje obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego spełniający kryterium 45 dB określone pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych, a także bezsporny jest fakt narażenia zawodowego na hałas. Wobec powyższego w opinii Sądu odmowa stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego, mimo spełnienie przesłanek wynikających z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, wymaga szczegółowego uzasadnienia, a nie tylko stwierdzenia faktu, że współistnienie ubytku słuchu z dysfunkcją lewego błędnika nie jest typowe dla skutków klinicznych oddziaływania hałasu. Organ winien więc wystąpić do jednostek orzeczniczych o uzupełnienie opinii lekarskiej w szczególności w zakresie wyjaśnienia, czy do uszkodzenia lewego błędnika nie mogło dojść już wtedy, gdy u skarżącego występowało obustronne uszkodzenie słuchu typu ślimakowego spowodowane hałasem oraz o wyjaśnienie relacji między uszkodzeniem błędnika , a uszkodzeniem słuchu oraz wyczerpujące umotywowanie dlaczego dysfunkcja lewego błędnika zadecydowała o stwierdzeniu pozazawodowej etiologii obustronnego trwałego ubytek słuchu typu ślimakowego. Należy również wskazać, że mimo zaleceń PWIS w Ł. , zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...] nie wyjaśniono sprawy choroby kręgosłupa. Zalecenia dotyczyły wystawienia skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej schorzenia kręgosłupa przez PPIS w P. oraz wyjaśnienia dlaczego takiego skierowania nie wystawiono. Z analizy akt sprawy wynika, że zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w postaci m.in. uszkodzenia słuchu i choroby kręgosłupa dokonał w dniu 19 lutego 2003 roku na właściwym druku sam skarżący S. K. i złożył ten dokument w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. (karta 2 akt administracyjnych). Postępowanie skarżącego wyczerpuje więc tryb zakreślony w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 roku. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy wyjaśnienie z dnia 8 czerwca 2005r. (karta 24 akt administracyjnych), że choroba kręgosłupa została dopisana przez samego skarżącego do skierowania dotyczącego choroby uszkodzenia słuchu wystawionego przez Poradnię Laryngologiczną (karta 1 akt administracyjnych). Należy podkreślić, że skarżący we wszystkich odwołaniach jak również w skardze podnosi fakt, iż leczy się z powodu schorzeń kręgosłupa i niedowładu lewej nogi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania tej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe.