III SA/Łd 505/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi publicznej oddala skargę. III SA/Łd 505/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku S. W. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi publicznej na działki o numerach ewidencyjnych 35/6, 35/8, 36/1 oraz 36/3, położone w obrębie [...] w R. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia [...] S. W. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi gminnej - tzw. obwodnicy biegnącej w obrębie B., na działki o w/w numerach. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: K.p.a., Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku S. W. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów. W uzasadnieniu organ administracji, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430), wskazał, że droga, której dotyczy wniosek strony nie spełnia definicji drogi publicznej zawartej w w/w ustawie. Droga ta jest bowiem jeszcze w fazie budowy, co wyklucza jej istnienie. Odwołując się od powyższej decyzji S. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez jej merytorycznego rozpoznania, art. 105 K.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i umorzenie postępowania oraz niewyjaśnienie okoliczności sprawy. Zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez ich pominięcie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że bezsporne pozostaje, iż wniosek skarżącego dotyczył wydania decyzji, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdów do działek stanowiących własność wnioskodawcy, oznaczonych nr ewidencyjnymi 35/6, 35/8, 36/1 oraz 36/3. Nie ulega też wątpliwości, że intencją strony było połączenie w/w działek z drogą - "obwodnicą miasta R.", która nie istnieje. Jest bowiem drogą w fazie budowy i nie spełnia definicji drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 4 pkt 8 powołanej ustawy, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika przyległych do drogi nieruchomości, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie Kolegium analiza powyżej powołanych przepisów wskazuje, iż aby zarządca drogi mógł wydać decyzję w sprawie lokalizacji zjazdu musi istnieć droga publiczna, z której utworzony ma być zjazd. W sytuacji złożenia wniosku o lokalizację zjazdu z drogi, która nie istnieje, bądź nie ma kategorii drogi publicznej, nie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Tym samym w takiej sytuacji zajdzie bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. W rozumieniu powołanego przepisu sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu (pozytywne bądź negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia. Konsekwencją uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest jego umorzenie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wniosek strony dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi w budowie, która na dzień składania wniosku nie stanowiła żadnej z kategorii dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.W. zarzucił: - naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie ich błędnej wykładni oraz ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie o jej uchylenie z racji nieważności postępowania z powodu rażącego naruszenia prawa. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz wystąpienie do Gminy [...] o nadesłanie dokumentacji budowlanej przedmiotowej drogi. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że przepisy ustawy o finansach publicznych zabraniają finansowania budowy dróg krajowych przez samorządy lokalne. Tym samym przedmiotowa droga może mieć wyłącznie status drogi gminnej. W ocenie skarżącego niezałączenie do akt sprawy projektu budowlanego drogi i pozwolenia na budowę, z których wprost wynika charakter drogi stanowi niewyjaśnienie okoliczności sprawy. Niewyjaśniona została również kwestia skutków podzielenia działki na dwie części. W następstwie powyższego skarżący, jaki inni jego sąsiedzi, w celu przejechania sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą są zmuszeni do pokonania kilku kilometrów, w tym częściowo po drodze krajowej nr 91. W ocenie skarżącego, niewyjaśnienie powyższych okoliczności i skoncentrowanie się organów administracji na przedwczesności żądania z uwagi na nieoddanie drogi do użytku, bezpodstawnie doprowadziło do odmowy wydania wnioskowanej decyzji i złamania obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniu strony nie ma potrzeby do sięgania do dokumentacji budowlanej drogi. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje bowiem w trybie określonym w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast, co do zarzutów naruszenia ustawy o finansach publicznych Kolegium wskazało, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., mogłoby stanowić przesłankę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku S. W. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi publicznej na działki o numerach ewidencyjnych 35/6, 35/8, 36/1 oraz 36/3, położonych w obrębie [...] w R. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaję decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje, gdy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a więc sytuacją, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Kr 1078/97). W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie trafnie wywiodły, iż wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak istotnego elementu materialnego stosunku prawnego - drogi publicznej, na której miałyby zostać zlokalizowane objęte wnioskiem zjazdy. Zauważyć bowiem należy, iż aby można wydać zgodę na lokalizację zjazdu musi przede wszystkim istnieć droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 powołanej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Z analizy wyżej powołanych przepisów wynika zatem, że możliwość wydania decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu jest uzależniona od istnienia drogi publicznej. W przypadku gdy droga nie istnieje, bądź nie ma kategorii drogi publicznej, to wobec złożenia wniosku o lokalizację takiego zjazdu, nie znajdują zastosowania przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze. W takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. co uzasadnia umorzenie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 65/10, www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z ustaleń poczynionych przez organy administracji bezspornie wynika, że droga, której dotyczy wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych, nie istnieje. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem lokalizacji zjazdów na drogę będącą w fazie budowy, oznaczoną w planach jako "obwodnica miasta [...]". Brak drogi publicznej przylegającej do nieruchomości skarżącego oznacza zatem, iż nie było podstaw do wydania decyzji, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, czyli załatwiającej sprawę co do istoty. Tym samym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umarzenia postępowanie w sprawie lokalizacji wnioskowanych przez skarżącego zjazdów, należy uznać za odpowiadającą prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Wbrew stanowisku skarżącego organ administracji publicznej nie naruszył przepisów postępowania. W sposób wyczerpujący zebrał bowiem i ocenił materiał dowodowy sprawy, zapewniając stronie czynny udział na każdym etapie postępowania. Niewątpliwie najistotniejszy dla rozpoznania niniejszej sprawy jest fakt, braku drogi publicznej, na której wnioskowane zjazdy miałyby zostać zlokalizowane, a tego strona skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpatrując wniosek skarżącego organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Stwierdzając brak istnienia istotnego elementu materialnego stosunku prawnego – brak drogi publicznej przylegającej do działek skarżącego zasadnie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a umorzył postępowanie administracyjne. Za niezasadny należało także uznać zarzut skarżącego, co do niezastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż przepisy powołanej ustawy nie znajdują zastosowania w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi publicznej. Bez znaczenia na wynik sprawy pozostaje również zarzut niewyjaśnienia skutków podziału działki, powstałego w następstwie budowy przedmiotowej drogi. Kwestia ta nie podlega bowiem ocenie w toku postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zatem podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. b.a.