III SA/Łd 510/15

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent-stażysta Daniel Sałuda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 roku sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia spełnienia warunków do wydania dokumentu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego I. O., kwotę 200,00 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.) Starosta [...] stwierdził, że I. W. O. spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 30 marca 2030r. nr [...], nr[...] , oraz że posiada uprawnienia: kategoria A ważne do dnia 30 marca 2030 r. i kategoria B ważne do dnia 30 marca 2030 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. I. O. - na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym wpisaniu w kolumnie 11 wydanego mu dokumentu prawa jazdy nr [...] daty ważności uprawnień A,B "30.03.30" poprzez usunięcie tej daty z kolumny 11 i zastąpienie jej kreską " - " - oznaczającą bezterminową ważność uprawnień, jak to miało miejsce w oryginalnym dokumencie. W uzasadnieniu powyższego wezwania strona wyjaśniła, że w dniu 30 marca 2015 roku na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami złożyła w Starostwie Powiatowym (Wydział Komunikacji i Transportu) wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu kradzieży ww. dokumentu. Do wniosku dołączyła fotografię, dowód uiszczenia opłaty, oświadczenie o kradzieży dokumentu i zaświadczenie z Komendy Stołecznej Policji poświadczające fakt kradzieży dokumentów. W oryginale prawa jazdy w rubryce 9 wpisane było, że wnioskodawca posiada kategorię "A i B " w rubryce 10 – 20.07.78, a w rubryce 11 wpisana była kreska "- " zamiast ważności uprawnienia. W dniu 13 kwietnia 2015 r. odebrał nowy dokument prawa jazdy nr [...]. W nowym dokumencie wszystkie rubryki wypełniono zgodnie z oryginałem z wyjątkiem rubryki 11, w której zamiast poprzednio wpisanej kreski "-" organ wpisał datę "30.03.30" jako datę ważności uprawnień. Strona stwierdziła, że w ten sposób ograniczono jej termin ważności uprawnień kategorii A,B. Jednocześnie naruszono zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca powołał się na fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, z których wynika, że na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu podlega zarówno data ważności prawa jazdy jako dokumentu, jak i data ważności uprawnienia, przy czym osoby, które nabyły pod rządami poprzednich przepisów bezterminowy charakter uprawnienia nie utracą go. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Starosta [...] przekazał pismo I. O. z dnia 20 kwietnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Decyzją z dnia [...] SKO w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2015 r. I. O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie od decyzji zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W piśmie wskazał, że Starosta [...] w sposób nieuprawniony wydał mu dokument prawa jazdy określając termin jego ważności na dzień 30 marca 2030 r., w sytuacji kiedy w utraconym dokumencie (prawo jazdy uzyskane w 1978 r.) termin ważności nie był określony. Wobec tego organ naruszył zasadę ochrony jego praw nabytych. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione przez I. O. nie zasługują na uwzględnienie. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 155) nie przewidują możliwości wydania dokumentu prawa jazdy bezterminowo. Od dnia 19 stycznia 2013 r. ustawodawca wprowadził obowiązek wydawania ww. dokumentu na czas określony. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E lub T wydaje się na okres 15 lat. Ponadto na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy osoby posiadające prawa jazdy wydane do dnia 18 stycznia 2013 r. obowiązane są dokonać ich wymiany na prawa jazdy zgodne z nowym wzorem prawa jazdy określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1. Prawo jazdy zgodne z nowym wzorem wydaje się od dnia 19 stycznia 2013 r. (ust. 2). Wymiana jest dokonywana na wniosek osoby zainteresowanej, po uiszczeniu opłaty za wymianę prawa jazdy i opłaty ewidencyjnej, o których mowa w art. 10 ust. 1 (ust. 3). Prawa jazdy wydane do dnia 18 stycznia 2013 r. podlegają wymianie w okresie od dnia 19 stycznia 2028 r. do dnia 18 stycznia 2033 r. w terminach określonych przez ministra właściwego do spraw transportu lub w terminie wcześniejszym na wniosek posiadacza prawa jazdy (ust. 4). Prawa jazdy zgodne z wzorem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wydaje się do dnia 18 stycznia 2013 r. (ust. 5). Podlegające wymianie prawa jazdy, wydane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niniejszej ustawy, zachowują ważność w okresie, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do terminów wymiany ustalonych zgodnie z przepisami ust. 4, pod rygorem utraty ważności dokumentu (ust. 6). Kolegium wskazało, że I. O. powinien mieć na względzie, że uprawnienie do kierowania pojazdami posiada charakter bezterminowy, jednak dokument prawa jazdy potwierdzający ww. uprawnienie jest dokumentem mogącym istnieć w obrocie prawnym jedynie w ściśle określonym czasie. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji nie odebrał stronie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A oraz B nabytego w dniu 20 kwietnia 1978 r. Powyższe wynika bezpośrednio z przytoczonego przez skarżącego wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13. Starosta [...] uznając, że wnioskodawca spełnia warunki wydania prawa jazdy (wtórnika, na skutek utraty dokumentu) w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy, a także niewskazany w podstawie prawnej art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy orzekł o wydaniu dokumentu na przewidziany ustawą okres 15 lat (data ważności 2030-03-30). Na względzie należy bowiem mieć, że ww. przepisy ustawy nie stanowią podstawy weryfikowania uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. Organ wyjaśnił, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że utrata ważności dokumentu prawa jazdy, który – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy – stwierdza posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, nie jest równoznaczna z utratą ważności tych właśnie uprawnień. Nabycie uprawnień do kierowania pojazdami jest warunkiem koniecznym uzyskania dokumentu prawa jazdy, jednak przedłużenie ważności tego dokumentu nie wymaga podjęcia czynności zmierzających do ponownego uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Trybunał stwierdził, że osoba, która posiada nieważny dokument prawa jazdy zachowuje uprawnienia do kierowania pojazdami, choć z uprawnień tych nie będzie mogła korzystać tak długo, jak nie otrzyma nowego dokumentu prawa jazdy. Zdaniem organu art. 124 ust. 6 ustawy nie narusza praw słusznie nabytych, gdyż nie pozbawia osób kierujących pojazdami uprawnień do wykonywania tej czynności. Sam zaś dokument potwierdzający posiadanie takich uprawnień nie może być traktowany jako prawo słusznie nabyte osoby kierującej pojazdami. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie przez ustawodawcę konieczności wymiany tego dokumentu na dokument według nowego wzoru, o ile takie działanie ustawodawcy nie ma arbitralnego charakteru, W przypadku art. 124 ust. 6 ustawy konieczność wymiany prawa jazdy w wystarczającym stopniu została uzasadniona w projekcie ustawy odwołującym się do treści dyrektywy 2006/126/WE. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis ten nie narusza art. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym zasady ochrony praw słusznie nabytych. Przepis ten nie narusza także art. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady określoności przepisów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie zasady praw nabytych wyrażonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zarzucił ponadto błędną analizę jego "Wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Skarżący wniósł o wydanie mu na koszt urzędu nowego dokumentu bez daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B, zastępując datę 30.03.30 kreską (-). W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podał, że w dniu 13 kwietnia 2015 r. odebrał nowy dokument prawa jazdy nr [...] W nowym dokumencie wszystkie rubryki wypełniono zgodnie z oryginałem z wyjątkiem rubryki 11 zamiast uprzednio wpisanej kreski (-) organ wpisał datę "30.03.30" jako datę ważności uprawnień. W dniu 20 kwietnia 2015r. skierował pismem do Starosty Powiatu [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na wpisaniu w kolumnie 11 wydanego mu dokumentu prawa jazdy nr [...] daty ważności uprawnień "30.03.30" poprzez usuniecie daty i zastąpienie jej kreską (-) oznaczającą bezterminową ważność uprawnienia jak to miało miejsce w oryginalnym dokumencie. W ocenie skarżącego naruszono zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł, że pismem z dnia 21 kwietnia 2015r., którego adresatem było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Starosta [...] poinformował go, że nie znalazł podstaw zastosowania przepisów art. 132 K.p.a. bez podania jakichkolwiek wyjaśnień prawnych. Natomiast pismem z dnia 27 kwietnia 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przesłało mu decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu błędnie stwierdzono, że w piśmie do Starosty [...] zarzucił, że w sposób nieuprawniony wydano mu dokument prawa jazdy określając termin jego ważności na dzień 30 marca 2030r. i w stosunku do tego prowadzono wywód. Było to wynikiem niewłaściwej analizy jego pisma oraz interpretacji przepisów. Oświadczył, że nie miał i nie mam innych uwag co do daty ważności dokumentu, jego zastrzeżenia dotyczą jedynie wpisanych dat w rubryce 11 wydanego mu prawa jazdy. Skarżący ponownie przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt K 5/13 i wyjaśnił, że jego uwagi dotyczyły i dotyczą daty ważności uprawnienia, a nie daty ważności dokumentu jak jest napisane w uzasadnieniu decyzji. Organ dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami zamiast dotychczasowej kreski oznaczającej bezterminową ważność tych uprawnień dokonał tego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. skarżący wskazał, że Starostwo Powiatowe w Ł. nie powinno przesyłać wezwania do usunięcia naruszenia prawa do SKO w S., lecz rozpoznać je we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie spełnienia warunków do wydania prawa jazdy. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma charakter prawny pisma skarżącego z dnia 20 kwietnia 2015 r. zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje, że jest ono odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...] , gdyż adresatem ww. pisma jest Starosta [...] , a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Wnioski i żądania skarżącego zostały sformułowane w nim w sposób wyraźny, jednoznaczny. Treść pisma z dnia 20 kwietnia 2015 r. przemawiała więc bardziej za traktowaniem go jako wezwania Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa, a nie jako odwołania skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Powyższe nie dawało zatem podstawy do przyjęcia przez organ, że strona wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...]. Przypomnieć należy, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze środka zaskarżenia, za pomocą którego strona pragnie dochodzić swoich praw. Narzucanie stronie środka zaskarżenia stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro pismo strony z dnia 20 kwietnia 2015 r., w ocenie organów, nie wyjaśniało żądania strony, to obowiązkiem zarówno Starosty [...] jak i SKO w S. było wyjaśnienie intencji strony. Starosta [...] przekazując ww. pismo skarżącego do SKO w S. potraktował je jako odwołanie, mimo że pismo skierowane zostało do tegoż organu. Tak samo uznało Kolegium wydając zaskarżoną decyzję. Tymczasem skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako odwołanie, było wyjaśnienie intencji wnoszącego pismo. Organ administracji nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania. W ocenie sądu, wobec braku wyjaśnienia żądania skarżącego, powstała sytuacja, która nie pozwala na przyjęcie, że "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 20 kwietnia 2015 r. - skierowane przez skarżącego do Starosty [...], było odwołaniem. Zakwalifikowanie więc przez organ odwoławczy pisma strony jako odwołania od decyzji z dnia [...], było w okolicznościach przedmiotowej sprawy niczym nieuzasadnione, a postępowanie organu odwoławczego naruszało tym samym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosku zawartego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach, przez właściwy organ. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. d.j.