III SA/Łd 515/04

Dnia 8 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [..] Nr [..] III SA/Łd 515/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [..] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działający na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 roku, nr 90 poz. 575) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 roku, Nr 132 poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr 3 z dnia [..] znak:[..] nie stwierdzającą choroby zawodowej narządu głosu u W. D. . W uzasadnieniu wskazał, iż W. D. w latach 1972 - 2003 była zatrudniona na stanowisku nauczycielki historii w pełnym wymiarze godzin. Od 1 września 2002 roku do 28 lutego 2003 roku w stanie nieczynnym. Na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej została skierowana przez Poradnię Otolaryngologiczną WOMP w Ł. Poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym (zgodnie z § 5 wymienionego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów) w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., ul. A oraz po odwołaniu się od negatywnej treści tego orzeczenia - w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., ul.A. W wyniku przeprowadzonych badań W. D. uzyskała dwukrotnie orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Orzeczenie WOMP Nr [..] z dnia [..] w uzasadnieniu zawiera informację: "Stwierdzone w krtani zmiany nie są charakterystyczne dla obrazu klinicznego choroby zawodowej i nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Podstawą do rozpoznania choroby zawodowej są guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych bądź ich niedowłady". Orzeczenie lekarskie Nr [..] z dnia [..] Przychodni Chorób Zawodowych IMP w Ł. w uzasadnieniu braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zawiera informację: "Po przeanalizowaniu całości dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażeniu na wzmożony wysiłek głosowy oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonego badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Przeprowadzona aktualnie ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne, gładkie, zwarcie fonacyjne prawie pełne, okresowo niewielka niedomykalność, drgania fałdów prawidłowe. Nie stwierdzono zmian organicznych w zakresie krtani w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych lub niedowładu fałdów głosowych, które są typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego i uzasadniają rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie powyższych orzeczeń, decyzją nr [..] z dnia [..] znak: [..] nie stwierdził u W. D. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach W uzasadnieniu wskazał, iż nie został spełniony warunek zawarty w § 2 cytowanego rozporządzenia, gdyż zmiany chorobowe w obrębie krtani zawarte w cytowanych orzeczeniach, nie są ujęte w aktualnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Podkreślił, iż nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwa jednostka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie, co w tej sprawie miało miejsce dwukrotnie. Odwołanie od tej decyzji złożyła W. D. wskazując na stałe dolegliwości gardła związane z wykonywanym zawodem nauczyciela. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po analizie materiału zebranego w postępowaniu I instancyjnym nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, uznając że materiał ten dostatecznie uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia u W. D. choroby zawodowej narządu głosu. Organ podkreślił, że nie wszystkie zmiany chorobowe narządu głosu, nawet mające związek z wykonywaną pracą, są uznawane za choroby zawodowe lecz jedynie te, które zostały wymienione w wykazie chorób zawodowych. Skoro zatem stwierdzone u W. D. zmiany chorobowe krtani nie są wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych to brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Skargę na tę decyzję złożyła W. D., podnosząc iż jest ona dla niej krzywdząca i niezgodna z innymi orzeczeniami lekarskimi w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżąca złożyła do akt wyniki badania laryngovideostoboskopowego z dnia 2 stycznia 2003 roku z zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 października 2003 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132 poz.1115). Wymienione rozporządzenie obowiązuje od dnia 3 września 2002r. lecz zgodnie z treścią § 10 postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Do dnia 2 września 2002r. obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65 poz. 294 z późn. zm.). Z przepisu § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. wynika, iż o tym według jakich przepisów winna być rozpoznana sprawa o stwierdzenie choroby zawodowej decyduje data "rozpoczęcia postępowania". W zależności od tego czy postępowanie zostało rozpoczęte przed 3 września 2002r. czy też po tym dniu stosuje się przepisy rozporządzenia z 18 listopada 1983r. bądź z dnia 30 lipca 2002r. Należy zaznaczyć, iż oba rozporządzenia w sposób odmienny regulują postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej. W obu rozporządzeniach są różne definicje choroby zawodowej, odmienne są wykazy chorób zawodowych zaś w rozporządzeniu z 30 lipca 2002r. wprowadzono nadto warunek, iż objawy choroby zawodowej muszą wystąpić w określonych okresach od ustania narażenia zawodowego. Oba rozporządzenia różnią się zatem w sposób istotny i kwestią zasadniczą jest ustalenie daty rozpoczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. Pozwala bowiem stwierdzić czy postępowanie winno się toczyć według przepisów rozporządzenia z 18 listopada 1983r. czy też na podstawie rozporządzenia z 30 lipca 2002r.. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie ustaliły kiedy rozpoczęło się postępowanie w sprawie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. W aktach administracyjnych pierwszym dokumentem opatrzonym datą jest orzeczenie Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [..] Oznacza to, iż w tym dniu W. D. była badana przed jednostkę służby zdrowia lecz nie zostało wyjaśnione którego dnia rozpoczęło się postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Nie wiadomo zatem czy postępowanie rozpoczęło się przed dniem 3 września 2002r. czy też po tym dniu. Organy administracji obu instancji rozpoznały sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r. co wskazywałoby, iż postępowanie rozpoczęło się po 3 września 2002r. lecz nie wynika to z akt administracyjnych. W aktach tych brak jest dokumentu, który świadczyłby, iż postępowanie rozpoczęło się po 3 września 2002r.. Z rozpoznania lekarskiego, lekarza leczącego, z dnia 30 października 2003 r., wydanego przed orzeczeniem Przychodni Chorób Zawodowych IMP w Ł., wynikają " zmiany przerostowe" w okolicy spoidła tylnego, wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. zaś w wykazie chorób zawodowych będących załącznikiem do rozporządzenia z 30 lipca 2002r. schorzenie to jest opisane jako "wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych". Wobec wątpliwości co do tożsamości znaczeń tych terminów, ustalenie daty rozpoczęcia postępowania ma istotne znaczenie, bo data ta decyduje o tym według jakich przepisów winno toczyć się postępowanie. Organy administracji nie ustaliły jednak, którego dnia rozpoczęło się postępowanie zaś oparcie się na przepisach rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. nie znajduje pełnego oparcia w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Gdyby, w wyniku czynności wyjaśniających okazało się, że właściwie zastosowano nowe przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. to organy administracji winny w sposób wyczerpujący uzasadnić ustalenie stanu faktycznego w sprawie, czego nie uczyniły. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na dwa orzeczenia wydane przez jednostki wymienione w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Stwierdzić jednak należy, iż oba te orzeczenia są niezmiernie lakoniczne i nie zawierają przekonywującego uzasadnienia, zwłaszcza w świetle ugruntowanego już w sprawach chorób zawodowych orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zostało bowiem wyjaśnione na czym polega "dysfonia hyperfunkcjonalna z niewielką niewydolnością fonacyjną głośni" rozpoznana przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i potwierdzona przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Czy zawarty pod poz. 15 pkt 3 wykazu chorób narządu głosu "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią" zawiera w sobie cytowane rozpoznanie uprawnionych do rozpoznania choroby zawodowej jednostek orzeczniczych. A jeżeli nie to dlaczego. Wymaga szczegółowego, jednoznacznego i zrozumiałego dla przeciętnego odbiorcy wyjaśnienia na czym polega "dysfonia hyperfunkcjonalna", a co rozumie się przez "trwałą dysfonię" i czy pojęcia te wykluczają się, czy też mają ze sobą jakiś związek i jaki. Niewyjaśnione zostało również na czym polega rozpoznana u skarżącej "niewydolność fonacyjna głośni" i czy jest związana z "niedomykalnością fonacyjną głośni", o której mówi pkt 3 poz. 15 wykazu. Należy podkreślić, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r I SA 1200/98 nie publikowany ). W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, iż organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lakonicznych nie zawierających przekonującego uzasadnienia, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 kpa. Nie został również rozpatrzony w sprawie cały materiał dowodowy, gdyż brak jest odniesienia do danych zawartych w dokumentacji lekarskiej badanej. Dokumentacja taka niewątpliwie była dostępna jednostkom orzeczniczym, co wynika z adnotacji na orzeczeniu nr [..] i potwierdzenia tej okoliczności przez skarżącą na rozprawie. Ze złożonego na rozprawie wyniku badania laryngovideostoboskopowego z dnia 2 stycznia 2003 r. wynika, iż zwarcie szpary głośni jest niepełne w części tylnej, a prawy fałd głosowy jest pogrubiały, przerośnięty. Potwierdza to zaświadczenie lekarza leczącego z dnia[..]. Brak odniesienia się do tego wyniku badań przez jednostki orzecznicze i organy administracyjne świadczy o tym, iż materiał dowody w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Organ administracji jest zaś zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, co oznacza powinność podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić którego dnia zostało rozpoczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia u W. D. choroby zawodowej. W zależności od wyjaśnienia tej kwestii postępowanie winno być prowadzone albo na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. albo w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r.. Organy administracyjne powinny uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez zebranie i wnikliwą analizę całej dokumentacji lekarskiej skarżącej, korzystając przy tym z oceny medycznej jednostek orzeczniczych, ewentualnie przez ponowne przeprowadzenia badania, a w szczególności dla wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości w zakresie terminologii medycznej. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego organy administracji winny dokonać wnikliwej jego oceny a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie to winno posiadać uzasadnienie dopowiadające wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [..]z dnia [..] znak: [..] W odniesieniu do treści art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.