III SA/Łd 515/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Sędzia NSA: Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Powiatu R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego w miejscowości S. p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 31 sierpnia 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę Zarządu Powiatu R. na swoją decyzję z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w miejscowości S. z wnioskiem o jej odrzucenie. Podniosło, iż decyzje w pierwszej instancji, częściowo uchyloną następnie skarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydał jako organ właściwy Starosta R. w imieniu Zarządu Powiatu R. będącego zarządcą dróg powiatowych na mocy art. 19 ustęp 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Wobec powyższego Zarząd Powiatu R. nie posiada legitymacji procesowej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak z powyższego wynika wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa na mocy powołanego przepisu jest jednym z wielu elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Badając zatem dopuszczalność skargi należy zawsze rozważyć kwestię legitymacji skargowej podmiotu z nią występującego. Ocena legitymacji organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymaga ustalenia charakteru w jakim występuje on w danej rozstrzyganej sprawie. Zauważyć należy bowiem, iż organy jednostek samorządu terytorialnego mogą występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze, a mianowicie jako strona postępowania, jeśli postępowanie to dotyczy jego interesów lub obowiązków prawnych albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. W pierwszym przypadku organy reprezentujące jednostkę samorządu terytorialnego będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, w drugim natomiast będą w sposób władczy i jednostronny orzekały o cudzych prawach lub obowiązkach. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Należy także podnieść, że dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), przy czym spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości skarżonej decyzji. Trzeba zatem konsekwentnie przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, jak również nie jest uprawniony do wniesienia skargi, rozpoczynającej postępowanie sądowe (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSNAPiUS 1985, z. 7, poz. 86 i OSP 1986, z. 2, poz. 26 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Nadto, żaden szczególny przepis prawa, nie upoważnia organu pierwszej instancji, do zaskarżania decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90; ONSA 1990, z. 4, poz. 7, postanowienie NSA z 8 lipca 2005 roku OSK 1687/04 niepubl.). Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Powiatu R. uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w miejscowości S. w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. bowiem stosownie do przepisu art.19 ustęp 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) to do niego należy zarząd drogami powiatowymi. Zgodnie zaś z przepisem art. 20 pkt 8 powołanej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Przepis zaś art. 21 ustęp 1 a ustawy o drogach publicznych pozwala zarządcy drogi na upoważnienie pracowników starostwa do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Jak z dotychczasowych rozważań wynika zarząd powiatu nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję w I instancji wydaje działający z upoważnienia zarządu powiatu jego starosta. W rezultacie ani powiat ani żaden jego organ nie są uprawnieni do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na decyzję organu odwoławczego uchylającą lub zmieniającą decyzję wydaną w I instancji przez zarząd powiatu. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją odrzucić.