III SA/Łd 515/23

Dnia 16 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 listopada 2019 roku Nr XVI/107/2019 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 27 listopada 2019 r. Rada Miejska w Wieruszowie, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710) podjęła uchwałę Nr XVI/107/2019 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie. Zgodnie z § 7 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. Uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego. W dniu 14 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 listopada 2019 r., Nr XVI/107/2019 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W oparciu o postawiony zarzut Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracjnym podkreślił, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. są aktami prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne, diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w nich funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życic aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP następuje na zasadach określonych w ustawach. Taką ustawą jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zgodnie z § 7 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Wieruszowie zarządziła publikację w formie podania do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Wieruszowie. Taka forma publikacji (w znaczeniu normatywnym) zaskarżonego aktu prawnego jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny narusza art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co winno skutkować koniecznością wyeliminowania uchwały z obiegu prawnego, czyli stwierdzeniem jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieruszowie wskazując, że uchwałą nr LXVI/501/2023 z dnia 10 sierpnia 2023 r. zaskarżona uchwała została uchylona w całości ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2023 r. pozostawiła do uznania sądu rozstrzygnięcie w zakresie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 listopada 2019 r., Nr XVI/107/2019 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA). Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; CBOSA). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 listopada 2019 r., Nr XVI/107/2019 w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Skoro zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 7 zaskarżonej uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. Uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego. Podkreślenia wymaga, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślić należy, że brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w CBOSA). Niespełnienie zatem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na fakt, że Rada Miejska w Wieruszowie nie wyeliminowała z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Wieruszowie w dniu 10 sierpnia 2023 r. uchwały Nr LXVI/501/2023 uchylającej uchwały w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Wieruszowie, ponieważ uchwała ta, podobnie jak zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Na marginesie wskazać jedynie należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem, zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tak więc nawet gdyby zaskarżona uchwała została uchylona (co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie), bądź uchylone zostałby jej poszczególne zapisy przez organ, który ją podjął, czy też nastąpiłaby utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). e.o.