III SA/Łd 517/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania III SA/Łd 517/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku J. Z. –współwłaściciela nieruchomości przy ul. A 223 w Ł. – o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. A 223 zakończonego w dniu [...] wydaniem zezwoleń Nr [...], Nr [...], Nr [...] dla Zakładów Przemysłu Spirytusowego "A" Przedsiębiorstwa Państwowego w S.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. ). Jak wynika z akt załączonych przez organ administracji, J. Z. w dniu 16 września 2004 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. o cofnięcie koncesji dla sklepu o nazwie "B" znajdującego się przy ul. A 223 w Ł.. Wskazał, że umowa podpisana przez P. S. z Zarządcą Komisarycznym A w S. nosi znamiona oszustwa, gdyż P. S. wraz z żoną nie są jedynymi współwłaścicielami tej nieruchomości. On zaś jako jeden ze współwłaścicieli nie wyraża zgody na tego rodzaju działalność. Pismem z dnia 22 września 2004 r. organ administracji wezwał PP Zakłady Przemysłu Spirytusowego "A" w S. do złożenia aktualnej umowy najmu lokalu , a następnie P. S. do złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uwzględnienia wniosku J. Z. o : - wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. A 223 w Ł. zakończonego w dniu [...] wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. zezwoleń ( decyzje ostateczne) Nr [...], Nr [...], Nr [...] dla Zakładów Przemysłu Spirytusowego "A" Przedsiębiorstwa Państwowego w S., - uchylenie wyżej wymienionych zezwoleń, - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, tj. decyzji odmawiającej Zakładom Przemysłu Spirytusowego "A" z siedzibą w S. wydania ww zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. A 223 w Ł.. Organ I instancji ustalił, że J. Z. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym, może występować w charakterze strony w postępowaniach dotyczących zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie nieruchomości. Wskazał, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży jest ustawowym warunkiem udzielenia zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r., a posiadanie przez uprawnionego przedsiębiorcę tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży jest ustawowym warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych ( art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy), którego nieprzestrzeganie stanowi podstawę do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ podkreślił, że strona żądająca cofnięcia zezwoleń opiera swoje żądanie na stwierdzeniu, że uprawniony przedsiębiorca nie posiadał nigdy tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży ( tj. zarówno obecnie jak i w chwili uzyskiwania zezwoleń ) oraz, że żądanie odnosi się do sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W związku z powyższym uznał, że pismo J. Z. należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Równocześnie uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Z oświadczenia złożonego przez J. Z. wynika bowiem, że przebywa na terenie nieruchomości przy ul. A 223 co najmniej raz w tygodniu i już w styczniu stwierdził, że w budynku frontowym funkcjonuje sklep monopolowy. Organ I instancji sprawdził także, czy w omawianym przypadku zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z urzędu ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Organ wskazał, że wnioskodawca – PP ZPS A w S. dołączył umowę najmu lokalu zawartą 31.10.2003 r. zawierającą w § 1 ust. 1 oświadczenie P. S. , że jest współwłaścicielem nieruchomości, a wynajmowany lokal jest wolny od wad prawnych i nie toczy się postępowanie sądowe lub egekucyjne, którego przedmiotem jest ten lokal. Podkreślił, że w toku postępowania o wydanie zezwoleń żaden ze współwłaścicieli nieruchomości nie występował do organu zezwalającego o zapewnienie mu praw strony w toczącym się postępowaniu ani nie zgłaszał sprzeciwu wobec wniosku o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. A 223. Organ wydający zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinien ustalić, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu. A więc w wypadku, gdy działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży alkoholu zamierza prowadzić w lokalu przedsiębiorca nie będący właścicielem, winien on przedłożyć organowi zezwalającemu umowę najmu tego lokalu zawartą z właścicielem. Organami właściwymi do rozpoznawania sporów o charakterze cywilnoprawnym są zaś sądy cywilne a nie organy administracji wydające zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Organ ustalił, że nieruchomość przy ul. A 223 wydana została współwłaścicielom 19 maja 2003 r., a protokół wydania podpisało trzech spośród dwudziestu jeden współwłaścicieli w tym P. S. i J. Z.. Z oświadczeń przez nich złożonych wynika, że P. S. wynajął lokal w budynku frontowym "A", a J. Z. wynajmuje osobom trzecim dwa inne lokale i tego układu nie kwestionują pozostali współwłaściciele. Żaden ze współwłaścicieli nie posiada udokumentowanej większości udziałów we współwłasności nieruchomości. W związku z powyższym, w ocenie organu opisany stan rzeczy podlega ochronie prawnej określonej w przepisach Kodeksu Cywilnego o posiadaniu tj. art. 341 w zw. art. 336 k.c. i art. 342 k.c. Z tego powodu organ nie ma podstaw do podważania skuteczności umowy najmu z 31.10 2003 r., a żądanie J. Z. mogłoby być uwzględnione przez organ zezwalający po przedłożeniu wyroku sądowego. J. Z. złożył odwołanie od tej decyzji wskazując, że podważa ona zaufanie obywatela do organów państwa oraz narusza prawo. Wskazywał, że wniosek o uchylenie zezwoleń na sprzedaż alkoholi złożył niezwłocznie, jak tylko dowiedział się, że na sprzedaż alkoholu wymagane jest zezwolenie , a więc zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. W jego ocenie, odmówiono uchylenia decyzji wbrew oczywistym przesłankom, że zezwolenie wydano na podstawie fałszywych dowodów ( art. 156 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) Organ wydający zezwolenie nie wykazał należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, naruszając art. 75 § 1 k.p.a., a ponadto naruszył art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Podkreślał, że umowę najmu lokalu z AEM P. S. zawarł nie mając tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, gdyż jest ona klasyczną współwłasnością, a nie dysponuje on większością udziałów. Utrzymanie w mocy zezwolenia wydanego na podstawie fałszywych dowodów stanowi, zdaniem wnoszącego odwołanie, ewidentne naruszenie prawa. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości podzielając jej argumenty. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. wnosił o uchylenie decyzji obu instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji wydając zezwolenia na sprzedaż alkoholi Zakładom Przemysłu Spirytusowego "A" PP w S. w lokalu przy ul. A 223 wynajętym od P. S. naruszył rażąco prawo gdyż: 1/ P. S. jako jeden ze współwłaścicieli nie miał prawa do podpisania umowy najmu, 2/ wydanie zgody bez jego udziału jako współwłaściciela pozbawiło go prawa korzystania z pożytków wynikających ze współwłasności, 3/ organy obu instancji nie odniosły się do faktu przedstawienia przez P. S. umowy najmu opartej na fałszywym oświadczeniu, że wraz z żoną są jedynymi współwłaścicielami tej części frontowej nieruchomości przy ul. A 223. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. skarżący popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucał, że w toku postępowania organ I instancji opierał się wyłącznie na oświadczeniach P. S. nie żądając żadnych dokumentów. Wyjaśnił, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego kiedy zwracał się o udzielenie informacji w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych; rozmawiał z pracownikiem urzędu o nazwisku Kwaśniewski. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnosił o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania P. S. wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że posiada udziały w przedmiotowej nieruchomości wynoszące 37 % , natomiast A. W. ponad 20 % i przedstawi na tę okoliczność dowody. W dniu 1 grudnia 2005 r. wpłynęło pismo uczestnika , w którym stwierdził, że na dzień 21 kwietnia 2003 r. jego udziały w nieruchomości wynosiły 20,833 %, a następnie nabył kolejne udziały w nieruchomości uzyskując łącznie 33,333 %, zaś A. W. posiada udziały wynoszące 25,69 %, co łącznie daje 59,02 %. W piśmie uczestnik przedstawił także przyczyny przejęcia zarządu nieruchomością i zawarcia umowy najmu z A oraz załączył kserokopie wypisów aktów notarialnych i odpis księgi wieczystej z dnia 21 kwietnia 2003 r. W dniu 12 grudnia 2005 r. wpłynęło także pismo skarżącego wyjaśniające jego stanowisko w przedmiocie zarządu nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, biorąc pod uwagę treść wniosku złożonego w dniu 16 września 2004 r. przez J. Z., w którym zwracał się on o cofnięcie koncesji dla sklepu "B" kwestionując uprawnienia P. S. do zawarcia umowy najmu lokalu, organ administracji winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić w jakim trybie wniosek ten został złożony i jaki cel wnioskodawca chciał osiągnąć. Treść pisma nie wskazywała bowiem jednoznacznie na zamiar strony wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ winien w takiej sytuacji pouczyć skarżącego, zgodnie z art. 9 k.p.a. o prawnych możliwościach wzruszenia decyzji lub jej zmiany i dopiero wówczas wezwać skarżącego do wyjaśnienia jakie są jego rzeczywiste intencje np. czy skarżący dąży do wznowienia postępowania czy wnosi o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji, czy też występuje o cofnięcie wydanych zezwoleń na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Tj. Dz. U.z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. ) Brak stosownego pouczenia , stanowi niewątpliwie naruszenie art. 9 k.p.a., a uznanie , że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien usunąć powyżej wskazane uchybienie. Wznowienie postępowania nie jest jedynym środkiem nadzwyczajnym dającym możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i dlatego organ winien także brać pod uwagę możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanych zezwoleń . Wskazać przy tym należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji , co organ winien mieć na uwadze rozstrzygając wniosek, po ostatecznym sprecyzowaniu go przez skarżącego. Nie przesądzając w takiej sytuacji o dalszym biegu postępowania wskazać należy na kolejne uchybienia popełnione przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy. I tak, przyjmując że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania, poważne wątpliwości budzi ustalenie podstawy wznowienia i przeprowadzona ocena zachowania terminu do złożenia tego wniosku. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( § 2 art. 148 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji oceniły, że pismo skarżącego należy potraktować jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie zaś organ administracji uznał, że skarżący nie zachował miesięcznego terminu do złożenia tego podania . Ustalenie przez organ, że skarżący jako podstawę prawną wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje oparcia w treści pisma, a dowiedzenie się przez skarżącego o uruchomieniu na terenie nieruchomości sklepu monopolowego nie jest dowiedzeniem się o nowej okoliczności w rozumieniu tego przepisu i nie oznacza też automatycznie dowiedzenia się o zakończonych postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Organ odwoławczy całkowicie pominął przy tym fakt, iż w odwołaniu skarżący wskazywał m.in. na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a., a więc określił jednoznacznie na jakiej podstawie domaga się wznowienia postępowania ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) . Ta podstawa wznowienia nie była przedmiotem rozważań. Niewyjaśnienie i nierozważenie tych wszystkich okoliczności stanowi naruszenie art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji . Wskazać także należy, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić tylko z trzech przyczyn : podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Decyzja taka wydawana jest po zakończeniu pierwszej fazy rozpatrywania podania o wznowienie postępowania , kiedy organ ma prawo badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – tylko kwestię zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Na tym etapie nie wolno organowi oceniać , czy przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły . Tę kwestię organ administracji może rozważać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania ( art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia . Stanowisko takie prezentowane było wielokrotnie w orzeczeniach NSA np. wyrok NSA z 1 września 2000 r III S.A. 2304/99 ( ONSA 2001/4/179), wyrok NSA z 3 kwietnia 2001r. V S.A. 419/00 – LEX 50125). Tymczasem w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji obu instancji poza kwestią oceny zachowania terminu z art. 148 k.p.a. znalazły się rozważania co do istnienia podstawy do wznowienia z urzędu postępowania o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Szczególnie wyraźnie podkreślić należy, że sąd administracyjny, podobnie jak i organ administracji, nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów między współwłaścicielami co do sprawowania zarządu nieruchomością i oceny skuteczności zawartej umowy najmu lokalu. Sprawy te, jako sprawy cywilne, rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie zwalniało to jednak organu wydającego zezwolenie z obowiązku ustalenia czy umowa została zawarta z umocowaną osobą ( właścicielem, współwłaścicielami posiadającymi odpowiednią wielkość udziałów ). Ponadto należy zwrócić uwagę, że jak wynika z załączonych akt administracyjnych, zaskarżona decyzja SKO nie została doręczona wszystkim stronom postępowania ( brak dowodu doręczenia tej decyzji ZPS "A" w S., czy wynajmującemu lokal P. S.)., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przez “brak udziału" należy rozumieć zarówno sytuację, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu jak również taką, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach podejmowanych na etapie postępowania przygotowawczego.. Skonkretyzowana w treści art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ to postępowanie prowadzący obowiązek zapewnienia stronie prawnych możliwości podejmowania przez podmiot wszelkich czynności, które mogą przyczynić się do obrony jej interesów. Nie zachowanie powyższych wymogów stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie 200 p.p.s.a.