III SA/Łd 521/06

Dnia 25 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] Nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 521/06 U Z A S A D N I E N I E Komendant Powiatowy Policji w R. orzeczeniem z dnia [...] nr [...]na podstawie art. 135j ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) uznał aspiranta K. K. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i na podstawie art. 134 ust. 1 w/w ustawy wymierzył karę dyscyplinarną nagany. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że aspirant K. K. w okresie od dnia 24 listopada 2005 r. do dnia 1 marca 2006 r. pełniąc służbę na stanowisku referenta Sekcji Dochodzeniowo – Śledczej Komendy Powiatowej Policji w R.: 1. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie kradzieży energii elektrycznej na szkodę A S.A. Oddział w C.: a) do dnia 24 stycznia 2006 r. nie wykonał poleceń Zastępcy Naczelnika Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej z dnia 22 listopada 2005 r. dotyczących ustalenia adresu i przesłuchania świadka D. R. oraz przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 16 grudnia 2005 r., b) nie wykonał poleceń Naczelnika SDŚ z dnia 27 grudnia 2005 r. dotyczących przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 20 stycznia 2006 r., c) nie wykonał polecenia prokuratora nadzorującego z dnia 30 stycznia 2006 r. dotyczącego ustalenia, od kiedy obecny najemca użytkował licznik energii elektrycznej. 2. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie znęcania się nad zwierzętami nie wykonał polecenia Zastępcy Naczelnika SDŚ z dnia 24 listopada 2005 r. dotyczącego przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 17 grudnia 2005 r. 3. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] przeciwko E. S.: a) nie wykonał polecenia Naczelnika SDŚ z dnia 27 grudnia 2005 r. dotyczącego przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 19 stycznia 2006 r., b) nie wykonał poleceń prokuratora nadzorującego z dnia 2 stycznia 2006 r. dotyczących: ponownego przesłuchania świadka S. K., przesłuchania świadków E. S.-G., J. D., M. G., Ł. S., uzupełnienia zarzutu E. S., uzyskania danych o karalności E. S., zakończenia postępowania do dnia 20 lutego 2006 r., c) w okresie od dnia 3 stycznia 2006 r. do dnia 20 lutego 2006 r. nie wykonał żadnej czynności procesowej, 4. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie odmowy dostępu do informacji niejawnych na szkodę W. R., nie wykonał poleceń prokuratora nadzorującego z dnia 10 stycznia 2006 r. dotyczących przesłuchania w charakterze świadka osoby, która sporządzała pismo do pokrzywdzonego oraz ustalenia, czy w powyższej sprawie zasięgano opinii radcy prawnego, 5. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie kradzieży telefonu komórkowego na szkodę M. O., w okresie od dnia 7 do dnia 28 lutego 2006 r., sporządził jedynie notatkę urzędową z dnia 15 lutego 2006 r. nie podejmując żadnych czynności procesowych zmierzających do wykrycia sprawcy, 6. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie posiadania środków odurzających przez A. B. nie wykonał poleceń Naczelnika SDŚ z dnia 2 lutego 2006 r. dotyczących przedstawienia zarzutu A. B. i wykonania z jego udziałem czynności procesowych, 7. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie gróźb karalnych stosowanych wobec T. C., nie wykonał poleceń Naczelnika SDŚ z dnia 7 lutego 2006 r. dotyczących ustalenia właściciela telefonu komórkowego nr [...] i przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 24 lutego 2006 r., 8. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie podrobienia umowy kupna samochodu, nie wykonał polecenia prokuratora nadzorującego z dnia 7 lutego 2006 r. dotyczącego przesłuchania osoby, od której zakupiono przedmiotowy pojazd oraz w okresie od dnia 14 do dnia 28 lutego 2006 r. nie wykonał żadnej czynności procesowej, 9. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego [...] w sprawie kradzieży portfela na szkodę E. Z., nie wykonał polecenia Naczelnika SDŚ z dnia 14 lutego 2006 r. przedłożenia akt do wglądu w terminie do dnia 24 lutego 2006 r. Przedstawione okoliczności świadczą o naruszeniu obowiązków służbowych określonych w przepisach § 13 ust. 1 i 2 Zarządzenia Nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji i art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Uzasadnione w tej sytuacji było orzeczenie kary dyscyplinarnej nagany wobec K. K. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, K. K. stwierdził, iż nie czuje się winnym naruszenia dyscypliny służbowej, a jego uchybienia w skontrolowanych postępowaniach przygotowawczych w żaden sposób nie naruszają "organizacji hierarchicznej w Policji". Zarzucił organowi I instancji pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, co do jego zdolności do służby w Policji oraz niezbadanie i niewzięcie pod uwagę przesunięcia urlopu wypoczynkowego. Reasumując wniósł o uniewinnienie od zarzucanych czynów. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. orzeczeniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż K. K. otrzymał do prowadzenia wraz z kartami nadzoru postępowania przygotowawcze w wymienionych wyżej sprawach. Karty nadzoru wraz z zakresem czynności do wykonania oraz terminem ich wykonania były sporządzone przez Naczelnika Sekcji Dochodzeniowo Śledczej i p.o. Zastępcę Naczelnika SDŚ. W związku z udaniem się strony w dniu 1 marca 2006 r. na urlop wypoczynkowy p.o. Zastępcy Naczelnika Sekcji Dochodzeniowo Śledczej Komendy Powiatowej Policji w R. dokonał kontroli prowadzonych przez niego postępowań przygotowawczych. Na skutek kontroli przełożony stwierdził wiele uchybień w postaci bezczynności, niewykonywania pisemnych poleceń prokuratorskich i kierownictwa Sekcji, braku własnej inicjatywy i zaangażowania w rozwój podmiotowo – przedmiotowy spraw oraz nieodnotowywania rejestracji i sprawdzeń w kartach kontrolnych. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. niezasadny jest zarzut strony, iż uchybienia w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych w żaden sposób nie naruszają organizacji hierarchicznej w Policji. Przepis § 13 ust. 1 i 2 Zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji jasno określa, w jaki sposób podwładny ma wykonywać czynności. Obowiązkiem prowadzącego postępowanie przygotowawcze jest więc podejmowanie czynności terminowo, dokładnie i starannie w związku z indywidualnym zakresem czynności i poleceń przełożonego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje zaś, na to, że odwołujący nie wykonywał poleceń zawartych w kartach nadzoru, czym naruszył przepisy Zarządzenia oraz zakres obowiązków (pkt 2, 10 i 11) a także art. 2 § 1-4 kpk. Nienależytego wykonywania obowiązków nie można uzasadniać powoływanym przez stronę orzeczeniem komisji lekarskiej, skoro wynika z niego, że K. K. jest zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. W kwestii przesunięcia urlopu wypoczynkowego, Komendant podniósł, iż zgodnie z grafikiem urlopów za 2006 r. był on zaplanowany na okres od 13 do 24 lutego 2006 r., a nie jak twierdził K. K. w drugiej połowie marca. Nawet gdyby przyjąć, że podwładny ustala z przełożonym przesunięcie urlopu, to powinien on z taką sprawą wystąpić raportem do przełożonego oraz starać się, do czasu udania się na urlop, przekazać przełożonemu prowadzone postępowania przygotowawcze. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem strony dotyczącym wykonywania wielu czynności w sprawach objętych kontrolą po godzinach pracy. Jak wynika z "Ksiązki pobytu (...)" w okresie od dnia 13 grudnia 2005 r. do dnia 15 lutego 2006 r., strona 5 razy została w pracy po godzinach, z czego tylko dwukrotnie w sprawach objętych niniejszym postępowaniem. Oceniając z kolei przebieg przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podniósł, iż jego wszczęcie nastąpiło po ponad dwóch miesiącach od rozpoczęcia postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ zebrał jedynie kserokopie dokumentów związanych z prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi. Podzielił przy tym stanowisko strony w kwestii lakoniczności uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (art. 135 j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji). Stwierdzone wyżej uchybienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie miały jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe orzeczenie dyscyplinarne K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uniewinnienie od zarzucanych mu czynów. Według skarżącego, postępowanie wyjaśniające prowadzono w sposób stronniczy, z pominięciem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnień skarżącego. Zwłaszcza niewłaściwie zostało ocenione orzeczenie lekarskie o zdolności do pełnienia służby w policji. Zdaniem K. K. o braku stosownych adnotacji o przeprowadzonych kontrolach na kartach nadzoru decydował przełożony, a nie podwładny, który nie jest uprawniony do zwracania uwagi swojemu przełożonemu. Poza tym argumentem świadczącym o bezzasadności zarzutów jest brak zastrzeżeń lub wytyków ze strony Prokuratury. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Dodał przy tym, iż stosownie do § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW (Dz. U. Nr 79, poz. 349) zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku to taki funkcjonariusz, u którego w stanie zdrowia stwierdzono pewne schorzenia, które trwale lub czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] potwierdza zaś zdolność funkcjonariusza do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K. K. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wskazanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W myśl art. 132 tej ustawy, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Karami dyscyplinarnymi za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego są: nagana (pkt 1), zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania (pkt 2), ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku (pkt 3), wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe (pkt 4), obniżenie stopnia (pkt 5), wydalenie ze służby (pkt 6)-art. 134. Wymierzona kara, jak stanowi o tym art. 134h ust. 1 powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zgodnie z treścią art.135j ust.5 ustawy z 6 kwietnia 1990r. przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadnia przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. Z cytowanych przepisów wynika, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną powinno być poprzedzone wnikliwą i rzetelną analizą całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne zobligowany jest z należytą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy i dopiero na tej podstawie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Skarżącemu zarzucono popełnienie dziewięciu przewinień dyscyplinarnych lecz nie zostały dokładnie wyjaśnione przyczyny dla których nie wykonał on zleconych mu czynności. K.K. w swoich zeznaniach wyjaśnił, że spowodowane to było dużą ilością zleconych mu obowiązków i ich spiętrzeniem się w tym samym czasie. Podał nadto, iż w I kwartale 2006r. zajmował się dużą sprawą "dilerowania" narkotyków na terenie R. doprowadzając do tymczasowego aresztowania podejrzanego, co utrudniało mu wykonywania czynności w innych sprawach. Organy administracji nie ustosunkowały się do tej kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie. Skoro skarżący podnosił, iż był obciążony dużą ilością zlecanych mu czynności to organy administracji winny ustalić ile postępowań przygotowawczych i o jakim stopniu trudności zlecano skarżącemu a ile innym funkcjonariuszom w Sekcji Dochodzeniowo – Śledczej i czy rzeczywiście był on bardziej obciążony niż inni policjanci. Winno również zostać wyjaśnione czy K. K. w I kwartale 2006r. rzeczywiście prowadził dużą sprawę "dilerowania" narkotyków na terenie R. i czy mogło to mieć wpływ na wykonywanie obowiązków w innych sprawach. Organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie choć okoliczności te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pozwalają bowiem ustalić czy skarżący ponosi winę za niewykonanie zleconych mu czynności zaś stopień zawinienia ma wpływ na wymiar kary a nawet może uzasadniać odstąpienie od ukarania. Dodać należy, iż również na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. K.K. podniósł, iż istniały duże dysproporcje w przydzielaniu spraw poszczególnym funkcjonariuszom zaś skarżący miał o wiele więcej przydzielonych spraw niż inni policjanci. Kwestia ta winna być dokładnie wyjaśniona lecz organy administracji tego nie uczyniły. W wielu zarzutach postawionych skarżącemu przewijało się, iż nie przedkładał on swoim przełożonym akt do wglądu w wyznaczonych terminach o czym świadczy brak adnotacji przełożonych w kartach nadzoru. K. K. w swoich zeznaniach wyjaśnił, iż przełożeni często przeglądali jego akta lecz nie dokonywali żadnych adnotacji w kartach nadzoru. Organy administracji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. W sytuacji kiedy skarżący podniósł taki zarzut to obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie tej kwestii. Należało zatem przesłuchać A. K. i M. H. na tę okoliczność a następnie ocenić czy rzeczywiście skarżący nie przedkładał akt do wglądu czy też przełożeni przeglądali te akta nie dokonując w nich żadnych adnotacji. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tej kwestii ani nie ustosunkowały się do zeznań skarżącego w tym zakresie. Należy zaznaczyć, iż protokoły zeznań świadków A. K. i M. H. są w znacznej części nieczytelne. Wymienione osoby zostały przesłuchane w charakterze świadków zaś ich zeznania zostały spisane pismem ręcznym. Są one jednak w znacznej części nieczytelne. Części wyrazów nie można odczytać i nie wiadomo jakie faktycznie zeznania zostały złożone przez świadków. Tak sporządzonych protokołów przesłuchania świadków nie można uznać za wiarygodne dowody w sprawie. Organy administracji nie wyjaśniły także okoliczności, które winny być uwzględniane przy wymiarze kary. Uzasadnienie orzeczenia organu I instancji jest bardzo lakoniczne i zawiera zaledwie trzy zdania. W jednym z tych zdań stwierdzono "iż przy orzekaniu uwzględniono dotychczasową służbę obwinionego". W zaskarżonym orzeczeniu natomiast znalazło się sformułowanie "iż wzięto pod uwagę dotychczasowy przebieg służby, skutki i następstwa dla służby". Takie uzasadnienie wymiaru kary nie spełnia wymogów określonych w art.134h ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. Wymieniony przepis dokładnie określa jakie okoliczności winny być uwzględnione przy wymiarze kary. W szczególności kara winna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia oraz uwzględniać między innymi dotychczasowy przebieg służby. Organy administracji nie odniosły się w ogóle do stopnia winy skarżącego ani do dotychczasowego przebiegu jego służby. Nie wiadomo nawet jak długo K. K. służy w Policji, jak przebiegała jego dotychczasowa służba i czy był on do tej pory nagradzany lub karany. Uzasadnienie wymiaru kary nie odpowiada wymaganiom przewidzianym w art.134h ust.1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Podkreślić należy, iż ustalenie stopnia winy policjanta w popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem gdy stopień ten nie jest znaczny można nawet odstąpić od ukarania co wynika z treści art.135j ust.5 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Organy administracji natomiast pominęły w ogóle kwestię stopnia winy skarżącego. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w R. z[...]. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego organy administracji winny dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.