III SA/Łd 528/06

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] , [...] Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 36 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i § 1 pkt 4 i § 2 i 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich Województwa [...] , dla których zarządcą jest Zarząd Województwa [...], na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.U. Woj.[...] Nr [...], poz. [...]) i art. 104 k.p.a. nałożył na J. D. karę pieniężną w wysokości 1.190,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] P. – B. w miejscowości P. przy ul. A. km 1+480, w okresie od dnia 15 marca 2006 roku do dnia 12 kwietnia 2006 roku (tj. 28 dni) przez umieszczenie stoiska handlowego o powierzchni 4,25 m2 w pasie drogowym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 1/11. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż powyższą decyzję wydano w oparciu o dokumentację fotograficzną oraz przeprowadzone w dniu [...] oględziny podczas których stwierdzono, że tego dnia stoisko handlowe w pasie drogowym nie było już wystawione, a strona składając wyjaśnienia przedstawiła dokumenty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej oraz aneks do zawartej z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. umowy dzierżawy kasy biletowej, odmawiając jednocześnie załączenia wskazanych dokumentów do akt sprawy i podpisania sporządzonego podczas oględzin protokołu. Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia faktyczne na podstawie załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów stwierdzono, że obręb [...], w którym usytuowane są działki oznaczone nr ewidencyjnym 1/11 i 1/14 oznaczone są w opisie użytku jako "droga", której właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkowaniem Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł.. Od powyższej decyzji J. D. wniósł odwołanie. Przedstawiając dokumenty dotyczące zakresu prowadzonej działalności gospodarczej wskazał, że działalność handlowa prowadzona jest legalnie, na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. Wykorzystywany natomiast na potrzeby prowadzonej działalności handlowej stolik i kwiaty w tym samym miejscu były wystawiane od wielu lat i nikt nigdy do tej pory w tym zakresie nie interweniował. Podniósł, iż nagła interwencja Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich w B. – J. Ż. ma związek ze sprawą K. i W. małżonków M. , którzy w roku 2005 otrzymali decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] bez określenia i wytyczenia miejsca sprzedaży i wskazania opłaty za zajętą powierzchnię. Skarżący wskazał, iż jest w stanie zapłacić karę w wysokości 119,00 zł za nieświadome zajęcie pasa drogowego, natomiast kara ustalona na kwotę 1.190,00zł jest zbyt wygórowana. Strona skarżąca podniosła również, że nie otrzymała żadnego wezwania do usunięcia stoiska handlowego z pasa drogowego, a o wszczęciu postępowania administracyjnego dowiedziała się dopiero w dniu 13 kwietnia 2006 roku. Decyzją z dnia [...] , Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Odwołując się do treści art. 2 ustawy, który stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi - zaakcentowało, że odpowiednio do danej kategorii drogi jest określony jej zarządca. Do zarządcy drogi, natomiast stosownie do art. 20 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 12 powołanej ustawy, należy między innymi, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, za co pobierana jest opłata oraz wydawanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie teren, na którym zostało umieszczone stoisko handlowe stanowi pas drogowy drogi zaliczonej do kategorii "dróg wojewódzkich" nr [...] , a jego zajęcie wymaga zezwolenia zarządu drogi – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł.. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała natomiast, że prowadzona w dniach od 15 do 20 marca 2006 roku oraz od dnia 22 marca 2006 roku do dnia 12 kwietnia 2006 roku działalność handlowa poprzez umieszczenie przed ogrodzeniem Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. stoiska handlowego zajmującego powierzchnię 4,25 m2 nastąpiło samowolnie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 ustawy - za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty. W rozpoznawanej sprawie karę pieniężną, stanowiącą 10 - krotność opłaty, ustalono jako iloczyn zajmowanej powierzchni stoiska handlowego, liczby dni (tj. 28 dni) oraz stawki opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego ustalonej zgodnie z postanowieniami Uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej nie upoważnia do zajmowania pasa drogowego, a zawarta z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. umowa najmu kasy biletowej wyraźnie wskazuje, że działalność powinna być prowadzona w pomieszczeniu, a nie przed ogrodzeniem Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, na terenie stanowiącym pas drogowy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, ponieważ dopełnił wszystkich wymogów formalnych warunkujących prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazał, że na podstawie umowy najmu zawartej z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. opłaca czynsz, a stoisko handlowe z kwiatami i zniczami jest wystawiane od czterech lat w tym samym miejscu i nikt dotąd nie zgłaszał żadnych zarzutów. Podniósł ponadto, że w czasie trwającego od kliku miesięcy postępowania administracyjnego nie został poinformowany o obowiązku usunięcia stoiska, a o wszczęciu postępowania administracyjnego dowiedział się dopiero w dniu 13 kwietnia 2006 roku. Skarżący wskazał, że wystawione przed kasą stoisko wskazywało jedynie na okoliczność prowadzonej działalności handlowej, stanowiło informację o cenach i zakresie prowadzonej działalności handlowej, a w miejscu usytuowania stoiska nigdy nie była prowadzona działalność handlowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 58 pkt 6 w związku z art. 57 § 1 oraz art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosło o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując bowiem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy podnieść, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2). W myśl natomiast art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 -6 powyższej ustawy. Z akt niniejszej sprawy bezspornie natomiast wynika, że skarżący w okresie od dnia 15 do 20 marca 2006 roku oraz od dnia 22 marca 2006 roku do dnia 12 kwietnia 2006 roku (tj. 28 dni), co potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz dziennik objazdów Zarządu Dróg, samowolnie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi prowadził działalność handlową poprzez umieszczenie stoiska handlowego (stolika) o powierzchni 4,25 m2 w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] P. – B. w miejscowości P. przy ul. A km 1+480 na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 1/11. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że obręb [...], w którym usytuowane są działki oznaczone nr ewidencyjnym 1/11 i 1/14 oznaczone są w opisie użytku jako "droga", której właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkowaniem Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. Teren zatem, na którym zostało umieszczone stoisko handlowe stanowi pas drogowy drogi zaliczonej zgodnie z załącznikiem Nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) do kategorii "dróg wojewódzkich", a jego zajęcie wymaga zezwolenia zarządy drogi czyli - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł.. W tej sytuacji mając na uwadze powołane powyżej przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny nie można organowi orzekającemu postawić zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle bowiem cytowanego przepisu art. 40 ust. 1 powyższej ustawy zajęcie pasa drogowego zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie. Osoba bowiem, która zajmuje pas drogowy zanim uzyskała na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa. Skoro skarżący wymaganego zezwolenia nie posiadał, a dokonał zajęcia pasa drogowego, to decyzja nakładająca opłatę w myśl przepisu regulującego tego rodzaju przypadki, nie narusza prawa. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż wymierzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie pozostaje w sferze uznania administracyjnego organu orzekającego lecz stanowi obligatoryjne zobowiązanie organu do podjęcia decyzji tej treści. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącego należy w pełni podzleć stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej nie upoważnia do zajmowania pasa drogowego, a zawarta z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P. umowa najmu kasy biletowej wyraźnie wskazuje, że działalność powinna być prowadzona w pomieszczeniu, a nie na stoisku handlowym umieszczonym przed ogrodzeniem Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P., na terenie stanowiącym pas drogowy drogi zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego również nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w dniu [...] skarżący został zapoznany z mapą ewidencyjną gruntów, a zawiadomieniem z dnia [...] został poinformowany o terminie przeprowadzanych oględzin oraz możliwości zapoznania z zebranym materiałem dowodowym. W dniu [...] skarżący był obecny podczas przeprowadzanych oględzin, a zawiadomieniem z dnia [...], które skarżący otrzymał osobiście w dniu [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. Rejon Dróg Wojewódzkich w B. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i przedstawienia nowych dowodów w sprawie. W piśmie z dnia [...] skierowanym do zarządcy drogi skarżący nie zakwestionował natomiast poczynionych przez organy ustaleń faktycznych zwracając się jedynie o nie stosowanie sankcji administracyjnej, zaś w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sam wskazał, iż "jest skłonny zapłacić karę za nieświadome zajęcie pasa drogowego ale w niższej niż orzeczona wysokości" . Nadto należy także zauważyć, że na rozprawie reprezentujący skarżącego pełnomocnik – L. D. - ojciec skarżącego wskazał, że pomaga synowi w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a sporne stoisko handlowe w postaci stolika umieszczonego przez ogrodzeniem Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. wystawiane było od około czterech lat, jednakże nikt do tej pory tego kwestionował. Sąd nie dał wiary twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, iż w okresie wymienionym w decyzji były dni, kiedy stoisko to nie było wystawiane. Przeczy temu dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych i w aktach sprawy, a także okoliczność, iż skarżący przez całe postępowanie administracyjne nie podniósł tego zarzutu, a nawet godził się z dokonanym przez organy obliczeniami tych dni. Świadczy o tym propozycja skarżącego, iż może zapłacić 1/10 kary a zatem kwotę, którą zapłaciłby za zajęcie pasa drogowego w tych dniach, gdyby posiadał zezwolenie. Reasumując zatem powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.