III SA/Łd 528/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku sprawy ze skargi K. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji użytków i klas glebowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. solidarnie na rzecz K. S. i T. S. kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. K. i T. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia 13 stycznia 2006 r. i uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zmianę klasyfikacji gruntów zgodnie z rzeczywistym istnieniem na niej lasu. a tym samym przywrócenie na całości lub znacznej części działki gruntów rolnych. Za podstawę prawna wniosku strona podała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wskazanie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący wskazali, że zlecili wykonanie ekspertyzy, którą otrzymali w dniu 28 stycznia 2010 r. Ekspertyzę wykonali dr inż. Z. N. rzeczoznawca SITLiD oraz mgr inż. leśnik B. A., w której w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 21 października 2009 r. stwierdzono, iż w dacie aktualizacji użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów w roku 2003, jak również w dacie wydawania decyzji w roku 2006 na przedmiotowej nieruchomości nie było jeszcze lasu. Strona wywiodła, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję opierał się na dowodach stwierdzających nieprawdziwe okoliczności faktyczne, a tym samym nie znał okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Okoliczności te wyszły na jaw obecnie, po otrzymaniu ww. ekspertyzy. We wniosku o wznowienie postępowania strona podniosła, że gdyby organ miał wątpliwości, co do przedłożonej opinii, winien powołać biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zmiany klas glebowych i rodzaju użytków na działce nr [...] w obrębie [...] położonej w Ł. zakończonego ostateczną decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. nr 323/2010 organ I instancji odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 13 stycznia 2006 r. W wyniku rozpoznania odwołania Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzjĘ organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zlecając przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego co do przedstawionej przez skarżących ekspertyzy z 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Ł. pismami z dnia [...] r., a także z dnia [...] r. organ zwrócił się do Państwa S. o uzupełnienie dokumentacji o ekspertyzę sporządzoną przez dr inż. Z. N. i mgr inż. B. A., którą strona dostarczyła w dniu 22 sierpnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie zatwierdzenia z urzędu zmiany użytków i klas glebowych na działce [...], w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ powołując się na treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, że prywatna opinia sporządzona na zlecenie wnioskujących nie spełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ekspertyza, na którą powołuje się strona wnioskując o wznowienie postępowania nie istniała w dniu wydania decyzji, co do której żądano wznowienia postępowania, a więc w dniu 13 stycznia 2006 r. Organ wyjaśnił także, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] r. jako przesłankę wznowienia wskazali ewentualnie przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu, pomimo powołania się na tę przesłankę skarżący nie wykazali, by któryś z dowodów dopuszczonych przez organ orzekający w sprawie zmiany użytków i klas glebowych był fałszywy. Jednocześnie sam organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek do powzięcia podejrzenia, że jakikolwiek z dokumentów wykazuje cechy fałszywości. Skarżący zarzucili, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie miał podstaw oprzeć się na zebranym materiale dowodowym, bowiem strona nie miała możliwości zapoznać się z nim przed wydaniem decyzji. Organ zauważył, że ten argument był już powoływany przez stronę we wniosku z dnia[...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. Wówczas decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania ze względu na niespełnienie warunków formalnych dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, wynikających z treści art. 148 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił także, że pismem z dnia [...] r. Leśnictwo Miejskie Ł. potwierdziło, że na obszarze działki nr [...] położonej w obrębie [..] występuje las-grunt leśny w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach zgodnie z ustaleniami obowiązującej dokumentacji urządzania lasu sporządzonej w formie inwentaryzacji stanu lasu według stanu na dzień 1 stycznia 2004r. Organ zaznaczył, że w protokole z dnia 5 października 2011 r. na podstawie przeprowadzonych oględzin pracownik Leśnictwa Miejskiego stwierdził, że omawiana działka stanowi w całości wydzielenie leśne oznaczone symbolem [...] o powierzchni 2,72 ha. Dane ewidencji gruntów w zakresie granic oraz powierzchni lasu są zgodne z ustaleniami inwentaryzacji z załączonym opisem taksacyjnym i mapą gospodarczą. Organ wyjaśnił, że jak wynika z powołanego pisma las występujący na przedmiotowej nieruchomości powstał w wyniku sukcesji naturalnej tj. samosiewu gatunków lekko-nasiennych na nieużytkowanym gruncie porolnym. Ustalenia inwentaryzacji stanu lasu są zgodne z ustaleniami na gruncie. Zachodnia i środkowa część gruntu pokryta jest zwartym drzewostanem brzozowym, natomiast wschodnia część pokryta jest przez olszę czarną. Środkowy fragment działki porośnięty jest roślinnością zielną z pojedynczymi drzewami. W ocenie organu fakt istnienia lasu na terenie działki nr [...] w obrębie [...] potwierdzają ustalenia inwentaryzacji lasu opracowanej przez mgr inż A. C.. Aktualność tych ustaleń potwierdziły oględziny terenowe tej nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] r. oraz postępowanie administracyjne prowadzone przez Leśnictwo Miejskie Ł. zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalającą zadania z zakresu gospodarki leśnej do wykonania. Zdaniem Prezydenta Miasta Ł. autorzy ekspertyzy przedłożonej przez stronę nie podważają faktu istnienia lasu na przedmiotowym gruncie, a jedynie podejmują ustalenia w kwestii wieku drzewostanu i jego opisu. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez jego niezastosowanie. Strona wniosła o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że strona na podstawie przedstawionej ekspertyzy chciała udowodnić, że w dniu wydania decyzji z dnia 13 stycznia 2006 r. stan faktyczny był inny niż wynikający z treści decyzji. W momencie, gdy strona przedstawiła ekspertyzę organ I instancji zapoznał się z nią i zdaniem organu odwoławczego, słusznie uznał, że nie może ona skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej, gdyż nie spowodowała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji. W ocenie organów I i II instancji ekspertyza nie potwierdza, że działka skarżących w 2003 r. nie była pokryta lasem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w załączniku 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono, że do lasów zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skoro Prezydent Miasta Ł. zasięgnął opinii z Leśnictwa Miejskiego w Ł. co do charakteru gruntu i ten na podstawie obowiązującej dokumentacji urządzenia lasu sporządzonej w formie inwentaryzacji stwierdził, ze grunt na przedmiotowej działce jest lasem, to organ prowadzący ewidencję gruntów nie mógł zakwalifikować gruntu w sposób odmienny. Zdaniem organu odwoławczego strona stojąca na stanowisku, że grunt na jej nieruchomości nie jest pokryty lasem, to tę sporną kwestię powinien wyjaśnić z organem właściwym w tym zakresie. W skardze z dnia 25 kwietnia 2012 r. K. i T.S. zarzucili nierozpoznanie istoty sprawy wyrażające się w przyjęciu, że celem działania skarżących jest wyłącznie podważenie istniejących wpisów w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy żądania skarżących jak i składane przez nich wnioski dowodowe zmierzały do wskazania, iż brak było podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia 13 stycznia 2006 r. i tym samym zachodziła potrzeba uchylenia tej decyzji, co wymagało skontrolowania czy ustalenia dokonane przez klasyfikatora gruntów zostały przeprowadzone prawidłowo. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie § 35 rozporządzenia ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, iż wyłączną podstawą umieszczania samych danych zawartych w ewidencji gruntów są informacje zawarte w innych rejestrach i ewidencjach prowadzonych przez organy administracji, co w sprawie ma prowadzić do wniosku, że organ I instancji związany był opinią Leśnictwa Miejskiego w Ł., podczas gdy powyższe unormowanie nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, a nadto wyniki przeprowadzonych oględzin nieruchomości nie pozwalały na poczynienie ustaleń co do istnienia lasu na spornej nieruchomości. Zdaniem skarżących organy naruszyły także § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że podstawą dokonywania zmian w klasyfikacji mogą być tylko dane z innych ewidencji, podczas gdy z przepisów wynika, że wszelkie ustalenia będące podstawą do aktualizacji dokonywane są na gruncie w drodze oględzin. Strona zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ II instancji odmówił złożonej do sprawy ekspertyzie mocy dowodowej i w konsekwencji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 4 października 2012 r. skarżący podnieśli, że w sprawie ma znaczenie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. II OSK 391/11, w którym dokonano wykładni pojęcia las w kontekście istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna , choć z innych przyczyn niż wskazali skarżący w skardze. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), dalej jako p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. Organ wszczął postępowanie, prowadził je i orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Upływ terminu pięciu lat jest bezwarunkowy - niezależnie od okoliczności, które go spowodowały. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 463/05, Lex Nr 198863; wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, Lex Nr 48560, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, Lex Nr 47227), jak i doktrynie (np. C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 2006). Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia" lub "ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (patrz też wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97, Lex nr 47227). W przedmiotowej sprawie decyzję wydano 13 stycznia 2006 r., skarżąca pokwitowała jej otrzymanie dla siebie i dla męża 18 kwietnia 2006 r. i od tej daty biegnie okres przedawnienia , który upłynął 19 kwietnia 2011 r . Decyzję wydano w I instancji 30 stycznia 2012 r . i w II instancji 21 marca 2012, a więc merytorycznie organy rozpoznały sprawę po upływie okresu przedawnienia. Narusza to art. 146 k.p.a. i było przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji. Należy jednocześnie zauważyć, iż skarżący we wniosku o wznowienie podali jako przyczynę wznowienia jeszcze art. 145 § 1 pkt 1 kpa zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ jednak tej okoliczności nie zbadał, nie wznowił postępowania w tym zakresie, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. D.T.