III SA/Łd 53/10

Dnia 9 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 59 § 1 i 3-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec R. B. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, iż w piśmie z dnia 12 lipca 2009 roku skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. R. B. podnosząc zarzut przedawnienia ciążących na nim należności, wniósł skargę na czynności egzekucyjne, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze treść wskazanego powyżej pisma organ egzekucyjny I instancji potraktował pismo zobowiązanego jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Odwołując się do przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazał, iż podnoszona przez zobowiązanego kwestia przedawnienia opłat za zajęcie pasa drogowego stanowi w myśl art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu wygaśnięcia obowiązku. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone jest łącznie na podstawie czterech tytułów wykonawczych o nr [...]; [...]; [...]; [...]. Zezwolenia natomiast na zajęcie pasa drogowego, z których wynikają egzekwowane opłaty zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ). Obowiązujący wówczas art. 40 ust. 4 stanowił, że "za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, oprócz urządzeń telekomunikacyjnych, pobiera się jednorazowo opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 zmieniła przepis art. 40d między innymi poprzez dodanie ustępu 3, stanowiąc, iż obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1 , art. 29a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Brak jednak przepisów przejściowych w znowelizowanej ustawie spowodował, iż organ egzekucyjny odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznał, iż opłaty za zajęcie pasa drogowego nałożone przed datą wejścia w życie przepisów dotyczących ich przedawnienia, nie uległy przedawnieniu, bowiem art. 40d ust, 3 nie ma do nich zastosowania. Na powyższe postanowienie R. B. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie co do istoty i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie akceptowane jest stanowisko, że przy zmianie przepisów obowiązujących i braku regulacji w zakresie przepisów przejściowych i ich stosowania, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania nowego prawa, a wyjątki dotyczą jedynie sytuacji, w których poprzednie prawo jest względniejsze dla obywatela. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie winna być zastosowana zasada bezpośredniości działania nowego prawa, a więc art. 40d ust. 3 ustawy w brzmieniu określonym ustawą z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Oznacza to, że opłaty za zajęcie pasa drogowego nałożone przed datą wejścia w życie przepisu dotyczącego ich przedawnienia, uległy przedawnieniu na podstawie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż istotą sporu, jaki zaistniał na tle rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy norma prawna zawarta w art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 4 października 2005 roku ma zastosowanie w odniesieniu do opłat ustalonych ostateczną decyzją wydaną przed wejściem w życie nowelizacji, a więc przed dniem 4 października 2005 roku. Odwołując się do poglądów doktryny ukształtowanych na tle prawa administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Jeżeli natomiast przepis prawa administracyjnego materialnego nie przewiduje przedawnienia roszczenia ustalonego decyzją to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu (por wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999r., sygn. IV S. A. 1118/97, nie był publikowany.) W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie przedawnienie nie ma miejsca, bowiem termin określony w art. 40d ust. 3 powołanej ustawy odnosi się wyłącznie do opłat lub kar, które zostały ustalone po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska powodowałoby naruszenie zasady, nie działania prawa wstecz. Obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego powstał, przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, którą to nadano nowe brzmienie art. 40d. Konsekwencją powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut przedawnienia. Zastosowanie bowiem zasady bezpośredniego działania nowego prawa, tak jak domaga się tego skarżący doprowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania dłużnika z oczywistym pokrzywdzeniem wierzyciela, który nie mógł się spodziewać, że termin przedawnienia obowiązujący od dnia 4 października 2005 roku obejmuje również roszczenia powstałe przed tą datą. Dodać należy, że wierzyciel nie mógł przed tą datą podjąć czynności zmierzających np. do przerwania biegu przedawnienia, bowiem termin ten przed tą datą nie rozpoczął swojego biegu, albo egzekucja nie była prowadzona z przyczyn zależnych od wierzyciela. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, iż zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego, doznaje pewnych wyjątków szczególnie wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub gdy wsteczne działanie prawa jest konieczne dla realizacji określonej zasady konstytucyjnej, ważniejszej od wartości chronionej zakazem retroakcji, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Taka zaś sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem uznanie, że opłaty za zajęcie pasa drogowego wynikające z zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 4 października 2005 roku nie ulegają przedawnieniu i mogą być egzekwowane w nieograniczonym czasie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 9 kwietnia 2010 roku pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż popiera wniesioną skargę, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009 roku, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 332/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy zaś od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w postępowaniu zawieszonym. Regulacja powyższego przepisu dotyczy więc kwestii prejudycjalnej (tzw. zagadnienia wstępnego), czyli przeszkody, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tegoż postępowania. Celowość natomiast zawieszenia postępowania analizowana jest z kolei z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Odnosząc zatem powyższe ogólne uwagi do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie należy wskazać, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczyło się już postępowanie sądowe w sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Kwestią sporną zaś, jaka wyłoniła się wówczas na tle rozpoznawanej sprawy i dotyczy również sprawy niniejszej jest ustalenie, czy obowiązujące od dnia 4 października 2005 roku przepisy ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486) dotyczące przedawnienia mają zastosowanie również do należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego nakładanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 4 października 2005 roku. Omawiana kwestia sporna nie została jeszcze jednak w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta, gdyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009 roku, jaki zapadł we wskazanej powyżej sprawie o sygn. akt III SA/Łd 332/08 strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która do chwili obecnej nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy, Sąd w celu zachowania jednolitej linii orzeczniczej oraz mając na względzie stanowisko strony skarżącej stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. a.ł.