III SA/Łd 53/18

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778) odmówił M. K. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08.2016 r.-02.2017 r. w kwocie 3.171,84 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08.2016 r.-02.2017 r. w kwocie 1.961,81 zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 lipca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu należnych składek informując, że z dniem 31 marca 2017 r. zamknęła działalność gospodarczą ze względu na ponoszone coraz większe straty. Poinformowała, że z ostatnich oszczędności wypłaciła pensję pracownikom oraz uregulowała część zobowiązań. Wspólnie z mężem osiąga dochody na poziomie 5.800,00 zł, które są przeznaczane na spłatę zobowiązań kredytowych (w kwocie około 6.500,00 zł miesięcznie). Skarżąca wyjaśniła, że do tego dochodzą wydatki na utrzymanie domu i nieletniego syna. Podkreśliła, że pozostaje jej kwota stanowiąca minimum socjalne. Wskazała, że w perspektywie 5 lat nie zakłada znaczącego wzrostu dochodów. Skarżąca podkreśliła, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej zatrudniała pracowników na podstawie umowy o pracę, a suma składek, które wpłaciła kilkunastokrotnie przekracza zobowiązania. Wdrożenie egzekucji naruszy podstawy egzystencji jej rodziny. W zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że na koncie płatnika składek figurują, między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ wskazał, że art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Organ wyjaśnił, że oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. W przypadku tego rodzaju składek, Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. ZUS wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. stanowi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że organ musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Zakład nie może prowadzić w tym przypadku postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. W skardze M. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie składek. Podniosła, że organ naruszył przepisy prawa, w tym art. 35 k.p.a. w zakresie przekroczenia maksymalnych ustawowych terminów na pisemną odpowiedź w sprawie wniosku o umorzenie zaległości. Wskazał, że jeśli w ocenie Sądu naruszenie art. 35 k.p.a. nie stanowi bezpośredniej przesłanki do umorzenia zaległych składek wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie przesłanych przez ZUS dokumentów. W ocenie skarżącej w jej sytuacji spełnione są przesłanki określone w art. 28 pkt 3 ustawy, bowiem jej działalność została zlikwidowana i wykazała, że to zagraża potrzebom bytowym rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższą zasadę powtarza art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów, w ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z art. 83 b ust.1 oraz art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawie umorzenia nieopłaconych składek, w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek. Obecnie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza możliwość wniesienia skargi na decyzję bez składania do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie skargi. Stosownie bowiem do treści art. 52 § 3 p.p.s.a, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca skorzystała z takiej możliwości i wniosła bezpośrednio do Sądu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2017 r. bez składania do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego przypomnieć należy, że zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 963) - dalej u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to zatem wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Szczegółowe zaś zasady umorzenia, o których mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Z mocy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Umorzenie może również nastąpić z powodu poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 3). Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z tym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014r., sygn. akt II GSK 461/13 (publ. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1579391) - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3208/05; w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 483/10 oraz w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 118/10; Lex nr: 202345, 673064 i 749519). Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591), który wskazał, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy bowiem interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11). W ocenie Sądu zasadnie zatem organ odmówił M. K. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08.2016 r.-02.2017 r. w kwocie 3.171,84 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08.2016 r.-02.2017 r. w kwocie 1.961,81 zł za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. d.j.