III SA/Łd 530/24

Dnia 14 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 kwietnia 2024 roku nr BP.503.25.2024.1958.LD5.561078/561081 w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów oddala skargę. Postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: ŁWITD) z 19 stycznia 2024 r. w przedmiocie zarzutów P.B. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany) zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy. W niniejszej sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją ŁWITD z 29 czerwca 2021 r. została nałożona na stronę kara pieniężna w kwocie 12 000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z 18 maja 2022 r., a skarga złożona na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została odrzucona postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. Z uwagi na brak zapłaty ww. należności ŁWITD wystawił 9 listopada 2023 r. upomnienie i skierował na adres wskazany w przedmiotowej decyzji administracyjnej. Korespondencja, nieodebrana w terminie i zwrócona do ŁWITD po dwukrotnym awizowaniu z adnotacją "nie podjęto w terminie", została uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. 5 grudnia 2023 r. ŁWITD wystawił tytuł wykonawczy, który został przekazany do Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie celem wyegzekwowania należności. Pismem z 20 grudnia 2023 r. strona wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. ŁWITD oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Pismem z 14 lutego 2024 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz ważnego interesu strony, jak również prawa materialnego. Strona wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia i niewymierzanie kary pieniężnej, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i odsetek w związku z postanowieniem. Postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ŁWITD z 19 stycznia 2024 r. w przedmiocie zarzutów strony zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu postanowienia GITD wyjaśnił, że strona nie wskazała okoliczności mogących stanowić podstawę zarzutu z art. 33 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Ponadto GITD wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe ponowne merytoryczne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. Decyzja ŁWITD z 29 czerwca 2021 r. nakładająca na stronę karę w wysokości 12 000 zł stała się wykonalna z uwagi na utrzymanie jej w całości w mocy decyzją GITD z 18 maja 2022 r. oraz odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Łd 792/22. Decyzja GITD uprawomocniła się, co w sytuacji braku zapłaty należności doprowadziło do podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzającej do jej wyegzekwowania. GITD zaznaczył, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ŁWITD wystawił upomnienie, które zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Przesyłka po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną. Odnośnie żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia GITD wyjaśnił, iż zgodnie z art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 19 stycznia 2024 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku strony zostało zawieszone z uwagi na wniesienie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub poszczególnych czynności egzekucyjnych jest traktowane jako instytucja ochrony tymczasowej, która została powiązana z określonym środkiem prawnym, rozpoznawanym przez wskazany w ustawie organ, a mianowicie z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ ten może w konsekwencji przyznać zobowiązanemu przedmiotową ochronę wyłącznie do chwili podjęcia rozstrzygnięcia w głównym przedmiocie, tj. w przedmiocie zarzutów. Organ nie może decydować o wstrzymaniu wykonania na przyszłość, a więc do czasu rozpoznania ewentualnego zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów przez organ nadzoru. Skargę do sądu na powyższe postanowienie GITD złożyła strona, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 189b i art. 189e k.p.a., 2) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację w odniesieniu do ww. przepisów w postępowaniu administracyjnym, 3) błędy proceduralne w związku z prowadzonym postępowaniem zarówno przez ŁWITD, jak również GITD, a tym samym naruszenie przepisów postępowania, 4) przepisów prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędną interpretację przepisów w postępowaniu administracyjnym, tym samym naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z 12 lutego 2025 r. skarżący wyjaśnił, że wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 u.p.e.a., a także merytorycznie uzasadniając ten zarzut na 10 stronie pisma. Ponadto skarżący podniósł, że na złożony wniosek o wydanie przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne odpisów wszystkich dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie i nadesłanie ich na wskazany adres korespondencyjny strony, nie otrzymał ww. dokumentów, jak również odpowiedzi na złożony wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem GITD utrzymał w mocy postanowienie ŁWITD, który oddalił zgłoszony przez skarżącego zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji. Zarzut oparty na przepisie art. 33 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. skarżący zawarł w piśmie z 20 grudnia 2022 r. Z kolei w piśmie z 12 lutego 2022 r. uzupełniającym skargę strona doprecyzowała, że wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 u.p.e.a. Po pierwsze należy stwierdzić, iż niewątpliwie zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów (art. 33–35 u.p.e.a.). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2175/20). Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. obowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Po drugie, co istotne z uwagi na wielowątkową argumentację skarżącego przedstawianą we wszystkich pismach, jak i w skardze, postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach zarzutów nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty. Poza tym na zobowiązanym spoczywa konieczność wskazania podstawy prawnej zarzutów. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy (czyli w tym przypadku na skarżącym), spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Organ w postępowaniu wywołanym wniesionymi zarzutami jest nimi związany i zarzuty te ograniczają zakres orzekania. Oznacza to zatem, iż w niniejszej sprawie prawidłowo w kręgu zainteresowania organu pozostał wyłącznie zgłoszony przez stronę zarzut oparty na art. 33 § 2 u.p.e.a. Analizując zasadność omawianego zarzutu, a także przebieg całego postępowania egzekucyjnego, należy wyjaśnić stronie, iż zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż upomnienie, o jakim mowa w art. 15 u.p.e.a., opatrzone datą 9 listopada 2023 r., zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka zawierająca przedmiotowe upomnienie była dwukrotnie awizowana 13 i 21 listopada 2023 r., a następnie została zwrócona do nadawcy 28 listopada 2023 r. Mając na uwadze ww. koincydencję dat, upomnienie należało uznać za doręczone z upływem 14 dni od pierwszego awizowania, tj. 27 listopada 2023 r. Uwzględniając ww. datę doręczenia upomnienia, w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wydany 5 grudnia 2023 r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Z powyższych względów niewątpliwie upomnienie zostało skarżącemu doręczone, co uzasadniało stanowisko organów wraz z przedstawioną na jego poparcie argumentacją. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, a GITD odniósł się do zarzutów zażalenia. Strona nie podważyła skutecznie oceny wywiedzionej przez organ, a w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zarówno upomnienie, jak i zwrotne potwierdzenie jego odbioru skierowane na adres, który wskazuje strona w kolejnych pismach. Po trzecie należy ponownie podkreślić, iż w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, ponadto zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Oznacza to, że zgłaszając zarzut, nawet oparty tak jak w niniejszej sprawie na art. 33 § 2 u.p.e.a., a wraz z nim przedstawiając argumenty nie tylko związane z postępowaniem egzekucyjnym, ale również z postępowaniem administracyjnym w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, i formułując szereg wniosków, strona nie może oczekiwać, że organ, a za nim sąd, pochyli się nad wszelkim wspomnianymi kwestiami. Postępowanie egzekucyjne jest wieloetapowe i co ważne na każdym z nich zobowiązanemu przysługują odpowiednie środki, przy wykorzystaniu których może starać się egzekwować swoje racje. Jak z tego wynika w skardze na czynności egzekucyjne skarżący nie podniósł żadnego argumentu, mogącego odnieść zamierzony skutek w postaci podważenia czynności egzekucyjnej. Żadnych takich argumentów sąd nie dopatrzył się też w skardze do sądu, bo nie można za takie uznać wywodów na temat braku rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne odpisów wszystkich dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie i nadesłanie ich na wskazany adres korespondencyjny strony. W motywach skargi pada też sugestia, że sąd powinien rozważyć w toku jej rozpatrywania kontrolę decyzji ostateczniej GITD z 18 maja 2022 r., w której wykonaniu toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące skarżącego. Zdaniem sądu postulat ten jest bezzasadny. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w toku rozpatrywania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, organ nie kontroluje decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Jej weryfikacja następuje w postępowaniu instancyjnym i sądowoadministracyjnym odpowiednio z odwołania i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczy zagadnień sprecyzowanych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a jego badanie nie może być postrzegane jako kolejna próba podważenia decyzji ostateczniej. Należy zaakcentować, że decyzja ostateczna GITD z 18 maja 2022 r. była weryfikowana we właściwym ku temu postępowaniu. Postanowieniem z 8 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Łd 792/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę strony na decyzję organu odwoławczego, a postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 89/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie strony. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, a więc badając sprawę w pełnym zakresie (art. 134 p.p.s.a.), nie znalazł ponadto żadnych, niewskazanych przez skarżącego, podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.cz.