III SA/Łd 535/08

Dnia 28 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze P. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu oddala skargę III SA/Łd 535/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. stwierdził, iż P. W. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Uzasadniając organ I instancji podniósł, iż funkcjonariusz w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, należącego do matki wnioskodawcy. Ponadto organ wskazał, iż P.W. od dnia [...] r. otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przyznawany funkcjonariuszowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego. Wypłata powyższego świadczenia została przyznana na wniosek funkcjonariusza, który oświadczył wówczas, iż nie posiada lokalu mieszkalnego i mieszka w lokalu matki. W ocenie organu z treści art. 88 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) wynika, iż przedmiotowy równoważnik pieniężny przysługuje za remont zajmowanego lokalu. Wnioskodawca natomiast nie posiada własnego lokalu i w rzeczywistości ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu należącego do matki. W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. podniósł, że zarówno przepisy ustawy o Służbie Więziennej, jak również przepisy wykonawcze do powołanej ustawy nie upoważniają do przyjęcia, iż równoważnik pieniężny przysługuje za remont zajmowanego lokalu wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Ponadto żaden z powołanych przepisów nie pozwala na rozróżnianie sytuacji zajmowania lokalu od zajmowania części lokalu. W ocenie odwołującego się przepis art. 6 Kpa. nakłada na organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, są niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uznał, iż odwołanie nie jest zasadne. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej regulując uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy określają, że w tym zakresie funkcjonariusz ma w pierwszej kolejności prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy). Nie zrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego daje funkcjonariuszowi prawo do świadczeń ekwiwalentnych – równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy). Funkcjonariusze którzy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu powołanej ustawy, to jest mają prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskują świadczenie w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego przepisy dotyczące mieszkań funkcjonariuszy muszą być interpretowane łącznie. Nie można zatem uznać, że dla potrzeb ustalenia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, funkcjonariusz nie posiada mieszkania, a jednocześnie przyznać temu samemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, którego jak już wcześniej ustalono funkcjonariusz nie posiada. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 88 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu (Dz.U. Nr 132 poz. 12 34 ze zm.) poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko funkcjonariuszom posiadającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 35 § 3 Kpa., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi P. W. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Celem regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Dla realizacji powyższego założenia ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, tj.: 1). przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 85 ust. 1); 2). równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3). równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4). pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ). Przepis art. 85 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza zasadę, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie art. 89 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 powołanej ustawy). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej, nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego, oraz że pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Kwestią sporną jest natomiast to, czy funkcjonariuszowi, który pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przysługuje także równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w wyżej opisanej sytuacji skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Z przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, że określone w niej formy pomocy dla funkcjonariuszy są przyznawane łącznie. Oczywiste jest, że funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu nie ma prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zauważyć też należy, że w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wskazane zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. Jako przesłanki negatywne przydziału powołano w tym przepisie: zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub zajmowanie domu (pkt 1), bycie właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 2), spełnienie przez małżonka funkcjonariusza warunków określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3), zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 4). Skoro przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim określonych, to na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika za brak lokalu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdział 6 ustawy o Służbie Więziennej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący otrzymuje równoważnik z tytułu braku mieszkania, a więc nie zajmuje on lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w Ł.. – którego najemcą jest matka skarżącego. Zdaniem Sądu, także art. 88 ust. 1 dotyczącego pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy o Służbie Więziennej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wadliwości w ustaleniu granic prawa do pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. W wykonaniu delegacji zawartej w ust. 2 art. 88 Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 24 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1234 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego. Wzór oświadczenia mieszkaniowego stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych wypłaty równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, dokonuje w danym roku kalendarzowym jednostka organizacyjna Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie, w terminie do dnia 30 czerwca, za cały rok kalendarzowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, interpretacja art. 88 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi, że przyjęta przez organy administracji interpretacja jest dowolna i oznacza, iż tylko funkcjonariuszowi będącemu właścicielem lokalu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz nie legitymuje się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W takiej sytuacji przekazanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, nie będących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Zwrócić też należy uwagę na umieszczenie przez ustawodawcę art. 88 w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej. Art. 85 – 87 dotyczą pomocy dla funkcjonariusza Służby Więziennej w postaci przydziału lokalu. Zaraz po ww. przepisach został zamieszczony art. 88 dotyczący przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu oznacza to, że intencją ustawodawcy było przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu przede wszystkim funkcjonariuszowi, który otrzymał przydział lokalu, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej, osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych. Powyższe nie wyklucza przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu zajmowanego na podstawie jednego z tytułów określonych w art. 91 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, skoro skarżący zamieszkuje w lokalu matki, nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. To, że skarżący zaniechał starania się o własny lokal mieszkalny, nie oznacza, iż może korzystać z dwóch form pomocy: równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Prowadziłoby to bowiem do takiej sytuacji, że funkcjonariusz nie dążyłby do uzyskania lokalu mieszkalnego, do którego posiadałby tytuł prawny, gdyż pozbawiałoby go to jednej z formy pomocy, tj. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, że zarzuty skargi są niezasadne. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. T.P.