III SA/Łd 536/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie NSA Janusz Nowacki, Asesor Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do potwierdzenia wynikami badań przydatności wody używanej w sklepie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia III SA/Łd 536/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia 19.02.2004 r. przeprowadzonej w sklepie spożywczo- monopolowym J. M. w P. , zobowiązał J. M. do potwierdzenia aktualnymi wynikami badań laboratoryjnych przydatności wody używanej w sklepie oraz przechowywania wyników tych badań w dokumentacji obiektu. Termin wykonania obowiązków organ ustalił na dzień 30 kwietnia 2004 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r Nr 90 poz. 575 ze zm. ), art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm. ), § 2 , § 23 ust. 1, § 36 pkt. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami ( Dz. U. Nr 234, poz. 1979) oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji, które wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu 26 marca 2004 r., J. M. podnosił, ze korzysta z wodociągu gminnego, w którym co miesiąc dokonywane są badania wody, i z którego korzysta 3500 mieszkańców, a wody w sklepie używa wyłącznie do sprzątania i mycia rąk. Wskazywał także , że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19.12.2002 r. nie znalazł przepisu mówiącego o tym, że w jego działalności istnieje obowiązek badania wody i ponoszenia z tego tytułu kosztów. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14. 03.1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. z 1998 r Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm. ), § 2 , § 23 ust. 1, § 36 pkt. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami ( Dz. U. Nr 234, poz. 1979) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść przywołanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. i wskazał, że zakład musi posiadać odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, przeznaczoną do celów spożywczych, odpowiadającą wymaganiom określonym w odrębnych przepisach. Fakt korzystania z doprowadzenia wody z wodociągu nie daje, w ocenie organu, pełnej gwarancji jej przydatności do używania gospodarczego w obrocie artykułami spożywczymi, bowiem istnieje realna możliwość jej zanieczyszczenia w instalacji wewnętrznej odbiorcy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 36 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, na kierującym zakładem spoczywają obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach obrotu artykułami, w tym m.in. zaopatrzenia w wodę. Ma on także obowiązek prowadzenia systematycznych wpisów do dokumentacji dotyczącej stosowania dobrej praktyki higienicznej. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W jej uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zobowiązanie skarżącego do przedstawienia aktualnego wyniku badania wody używanej w obrocie artykułami spożywczymi miało swoje uzasadnienie i nie było działaniem bezprawnym, a jego podstawę stanowiły przepisy wskazane w decyzji. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, gdyż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego w takim stopniu , że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań wskazać należy, że obowiązkiem organu, wynikającym z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.), jest przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Nadesłane do Sądu akta administracyjne ( karty Nr 1-4) nie są jednak kompletne i nie pozwalają na pełną ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 4 marca 2004 r., co uniemożliwia sprawdzenie czy rozpoznane przez organ II instancji odwołanie, zostało wniesione przez skarżącego z zachowaniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w swojej decyzji nie wskazał w dostateczny sposób podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego obowiązku potwierdzenia aktualnymi wynikami badań laboratoryjnych przydatności wody używanej w jego sklepie. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. z 1998 r Nr 90, poz. 575 ze zm, ostatnia zmiana Dz. U. z 2003 r Nr 208, poz. 2020 ) w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przesłanką konieczną do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy jest więc stwierdzenie przez organy inspekcji sanitarnej uchybień naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne. Organ nakazując w drodze decyzji usunięcie takich uchybień ma obowiązek wskazania z jakich przepisów wynikają egzekwowane przez niego w drodze decyzji obowiązki i na czym uchybienie polega. W przedmiotowej sprawie organ administracji, w ocenie Sądu , takich przepisów nie podał. Podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku potwierdzenia aktualnymi wynikami badań przydatności wody używanej w sklepie i pokrycia kosztów tych badań nie stanowią niewątpliwie, wskazane w podstawie prawnej decyzji, przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.), gdyż mają one charakter ogólny. I tak, art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że produkcję żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrót nimi wolno prowadzić, jeżeli zostaną spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością będzie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy przestrzeganie właściwej jakości zdrowotnej żywności oraz zasad higieny w procesie produkcji i w obrocie żywnością w zakładach produkujących żywność lub wprowadzających ją do obrotu jest zapewnione przez kontrolę wewnętrzną. Podstaw do obciążenia takim obowiązkiem, nie dają także powołane przez organ administracji przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami ( Dz. U. Nr 234, poz. 1979), obowiązującego do 1 maja 2004 r. W myśl § 2 tego rozporządzenia produkcję artykułów lub obrót nimi prowadzi się w sposób zapewniający na wszystkich etapach bezpieczeństwo i właściwą jakość zdrowotną żywności. Stosownie do § 23 ust. 1 zakład musi posiadać odpowiednie zaopatrzenie w wodę pitną, przeznaczoną do celów spożywczych, odpowiadającą wymaganiom określonym w odrębnych przepisach. Wody tej używa się zawsze, jeżeli zachodzi konieczność zapewnienia, aby nie zostały zanieczyszczone artykuły. Kierujący zakładem, w myśl § 36 pkt 1 mając na względzie bezpieczeństwo żywności, podejmuje działania mające na celu realizację wymagań higieniczno-sanitarnych dotyczących zakładu i jego wyposażenia, warunków sanitarnych oraz wymagań w zakresie przestrzegania zasad higieny na wszystkich etapach produkcji artykułów i obrotu tymi artykułami, w szczególności zapewnia: 1) opracowanie, wdrożenie i przestrzeganie instrukcji dobrej praktyki higienicznej dotyczącej: a) higieny osobistej i stanu zdrowia osób wykonujących prace w procesie produkcji i w obrocie artykułami, b) procesów mycia i dezynfekcji, c) zaopatrzenia w wodę, d) usuwania odpadów i ścieków, e) kontroli zabezpieczenia przed szkodnikami, f) kwalifikacji i szkoleń pracowników, g) konserwacji maszyn i urządzeń; oraz prowadzenie systematycznych wpisów do dokumentacji dotyczącej stosowania dobrej praktyki higienicznej ( pkt 6). Z treści przytoczonych przepisów rozporządzenia także nie można więc wywieść, że istnieje po stronie skarżącego obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych wody doprowadzonej do sklepu, a pobieranej z wodociągu gminnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien, po wyjaśnieniu kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, rozważyć ponownie podstawę prawną nałożenia na skarżącego wskazanego w decyzji obowiązku. Przy dokonywaniu tej oceny organ winien uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi ( Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i a ) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a.