III SA/Łd 537/14

Dnia 24 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania A. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. zezwalającej M. M. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. G. o pow. 95,0 m2 chodnika o nawierzchni z płyt betonowych w terminie od 31 marca do 1 kwietnia 2014 r., tj. 2 dni oraz o powierzchni 60,0 m2 terenu zieleni w terminie 2 kwietnia 2014 r., tj. 1 dzień, w celu budowy sieci energetycznej kablowej NN do dz. nr [...], obręb 4, według umowy 376/10/13 zad. 4 oraz określającej warunki wydania zezwolenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 19 marca 2014 r. M. M. wystąpiło o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 11, 13 i 16 , art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Rawa Mazowiecka nr XVIII/142/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.U. z 2012 r., poz. 2581), Burmistrz [...] zezwolił M.M. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. G. o powierzchni 95,0 m2 chodnika o nawierzchni z płyt betonowych w terminie od 31 marca do dnia 1 kwietnia 2014 r., tj. 2 dni oraz o pow. 60,0 m2 terenu zieleni w terminie 2 kwietnia 2014 r., tj. 1 dzień w celu budowy sieci energetycznej kablowej NN do dz. nr [...], obręb 4, według umowy 376/10/13 zad. 4 oraz określił warunki wydania zezwolenia. W odwołaniu spółka A. zaskarżyła pkt 1 decyzji, w którym określono warunki przywrócenia pasa drogowego zarzucając niezastosowanie art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Spółka wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji w pkt 1 poprzez zapis "przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności". Spółka podniosła, że koszt wykonania nowego chodnika przewyższa koszt budowy odcinka elektroenergetycznego sieci kablowej tej samej długości. Zaskarżona decyzja wymusza na zleceniobiorcy robót popełnienie samowoli budowlanej, bowiem przebudowa nawierzchni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] r. wskazał, że spółka nie zgadza się jedynie z pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, w którym określono w jaki sposób należy przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu. Jednakże na wynik podjętego rozstrzygnięcia wpływ mają nowe okoliczności, które czynią niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Jak wynika z nadesłanego wraz z aktami sprawy protokołu z dnia 7 kwietnia 2014 r. pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego zgodnie z warunkami przyjętymi w zaskarżonej decyzji. Skoro pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu pierwszej instancji, przed rozpatrzeniem odwołania, to brak jest przedmiotu odwołania. W zaistniałej sytuacji postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję spółka A. wniosła o jej zmianę, rozpatrzenie odwołania i uznanie, że decyzja jest krzywdząca dla skarżącej. Zarzuciła organowi drugiej instancji odstąpienie od rozpoznania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wprowadzenia wymogu doprowadzenia ciągu pieszego do stanu użyteczności poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej, grubości 8 cm, na podsypce cementowo-piaskowej 1:5, z odpowiednim zagęszczeniem Is 0,97. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych wystąpiła do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia elektrycznego, jakim jest elektroenergetyczna sieć kablowa, służąca do przesyłania energii elektrycznej. Organ pierwszej instancji uchylał się od wydania decyzji, do czego zobowiązuję go art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgoda na lokalizację została wydana w formie zapisu na planie proponowanego przebiegu linii kablowej projektowanej sieci kablowej, bez wskazania innych uwarunkowań. Przed wyceną robót, na podstawie wskazanego stanowiska Burmistrza [...], spółka nie mogła więc przewidzieć dodatkowych kosztów, związanych z odtworzeniem pasa drogowego. Przed przystąpieniem do robót, w dniu 17 marca 2014 r. spółka wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Decyzję organu pierwszej instancji ze spornym zapisem – o doprowadzeniu ciągu pieszego do użyteczności poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej, spółka otrzymała tuż przed przystąpieniem do robót, w dniu 28 marca 2014 r. Zdaniem spółki decyzja ta wymusza na niej wykonanie dodatkowych robót, które nie były przewidziane w projekcie oraz zawartej umowie. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję, nie zastosował się do przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności do art. 40 ust. 15. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z odwołaniem od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. G. o pow. 95,0 m2 chodnika o nawierzchni z płyt betonowych w terminie od 31 marca do 1 kwietnia 2014 r., tj. 2 dni oraz o powierzchni 60,0 m2 terenu zieleni w terminie 2 kwietnia 2014 r., tj. 1 dzień, w celu budowy sieci energetycznej kablowej NN do dz. nr [...], obręb 4, według umowy 376/10/13 zad. 4 oraz określającej warunki wydania zezwolenia. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. A zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09). Natomiast wystąpienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ustalenie istnienia takiej innej przesłanki stwarza po stronie organu odwoławczego obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 521). Zdaniem sądu, postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie nie było bezprzedmiotowe z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że A. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. ([...]), co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, jest stroną przedmiotowego postępowania, a więc była uprawniona do wniesienia odwołania. Zaznaczyć przy tym należy, że sąd nie oceniał na tym etapie postępowania prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania za mocodawcę w toku postępowania administracyjnego, a organ II instancji nie wypowiadał się w tej kwestii, bowiem nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. A zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniał uprawniony podmiot do wniesienia odwołania (skarżąca spółka) i takie odwołanie złożyła, a decyzja organu I instancji pozostawała w obrocie prawnym. Bezsporne pozostaje zatem, że po wniesieniu odwołania na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz określającej warunki zezwolenia nie wystąpiła żadna z dwóch przesłanek skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego. Skarżąca spółka była bowiem stroną postępowania i nie cofnęła wniesionego odwołania. Organ odwoławczy wadliwie zastosował więc art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy powinien był zbadać merytorycznie sprawę. Z powyższych względów należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie było uprawnione do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Prawo do wnoszenia odwołań (zażaleń) - art. 127-140 k.p.a. - jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Innymi słowy, z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej swoim odwołaniem (zażaleniem). Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego stanowi w istocie naruszenie powyższej zasady. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu umorzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Sam fakt upływu okresu, na który strona wnioskowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i spełniania warunków przyjętych w zaskarżonej decyzji nie spowodował bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. O ile nie będzie przeszkód formalnych, SKO w S. powinno dokonać ponownej kontroli merytorycznej decyzji Burmistrza [...] i odnieść się do jej treści. W ten sposób Kolegium powinno zbadać zasadność zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz określenia warunków wydania zezwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. e.o.