III SA/Łd 540/16

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawach ze skarg F. B., Z. B., J. B. i T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargi; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 590,40 ( pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy ) obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażaleń Z.B., F.B. i J.B. na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o zwrocie Z.B., F.B., T.B. i J.B. podania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 72, działka ewid. o nr 87/1 w obrębie [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 63 § 3 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. zwrócił Z.B., F.B., T.B. i J.B. podanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 72, działka ewid. o nr 87/1 w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 4 października 2013r. rozprawy administracyjnej ustalono, że przedmiotem żądania stron jest wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia III Wydział Cywilny z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt [...], co oznacza, że właściwym do rozpoznania wniosku stron jest właściwy miejscowo sąd powszechny. Na powyższe postanowienie J.B. oraz Z.B. i F.B. wnieśli odrębne zażalenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu zażalenia J.B. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Natomiast postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu zażalenia Z.B. i F.B. również utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Na powyższe postanowienia Z.B. i F.B. oraz J.B. i T.B. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015r., sygn. akt III SA/Łd 1031/14Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg Z.B., F.B., T.B. i J.B. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o nr [...] i [...], uchylił zaskarżone postanowienia wskazując, że niedopełnienie przez organ obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich zażaleń wniesionych od postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odwołując się do treści art. 66 § 3 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że użyte w treści przepisu sformułowanie "zwrot podania" ma jedynie charakter symboliczny i sprowadza się do nienadania podaniu dalszego biegu, ze względu na to, że alternatywnie - podanie wniesiono do niewłaściwego organu, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania lub z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Przepis art. 66 § 3 K.p.a. może znaleźć jedynie zastosowanie do pisma spełniającego warunki, o których mowa w art. 63 § 2-3a K.p.a. Natomiast w przypadku, gdy podanie dotknięte jest brakami, koniecznym jest wdrożenie procedury uzupełnienia jego braków, uregulowanej w art. 64 § 2 K.p.a. Stosując regulację zawartą w art. 66 § 3 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany do skonkretyzowania podania w postanowieniu o zwrocie w taki sposób, aby można je było zidentyfikować, przynajmniej poprzez określenie daty wniesienia podania i oznaczenie wnoszącego. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie z dnia [...] nie odpowiada powyższym wymogom, ponieważ zawiera bardzo ogólnikowe określenie w nim podania podlegającego zwrotowi, niepozwalające na jego identyfikację. Uchylając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia jakie konkretne podanie stanowi punkt odniesienia i przedmiot podejmowanych czynności urzędowych, a następnie dokonanie jego kwalifikacji pod względem spełnienia przez to podanie wymogów formalnych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, na podstawie przeprowadzonej w dniu 4 października 2013r. rozprawy administracyjnej, że wnoszący podanie zgodnie żądają wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia ich nieruchomości z nieruchomością sąsiednią, zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt [...]. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, treść pism złożonych przez strony postępowania już po przeprowadzeniu rozprawy wskazuje, że strony kwestionują nie tylko sposób jej przeprowadzenia, ale także podważają moc wiążącą dokonanych na niej ustaleń, co do kwalifikacji ich żądań. Pisma te zdaniem Kolegium nie wyjaśniają jednak czego konkretnie żądają ich autorzy. Tym samym wnioskodawcy winni zostać wezwani, z zachowaniem zasad wynikających z art. 8 i art. 9 K.p.a. do usunięcia braków formalnych podania poprzez precyzyjne sformułowanie jego żądania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Powyższe czynności w ocenie organu odwoławczego umożliwią wnoszącym podanie wyrażenie ich rzeczywistej intencji, a organowi l instancji rozpatrzenie podania we właściwym trybie. W dniu 17 czerwca 2016r. T.B. i J.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn.. akt III SA/Łd 540/16. Natomiast w dniu 10 czerwca 2016r. Z.B. i F.B. na powyższe postanowienie wnieśli odrębną skargę. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 541/16. Treść wniesionych w obu sprawach skarg jest taka sama. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z prawem i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skarżący przedstawili chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania rozgraniczeniowego, którego prawidłowość kwestionują. Nie podnieśli natomiast żadnego zarzutu ani jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby przyczyny z powodu których kwestionują zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 28 października 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/ld 541/16 celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 270.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W postanowieniu organ odwoławczy wskazał na szereg uchybień procesowych w postępowaniu dotyczącym ustalenia przedmiotu i zakresu złożonego przez skarżących niezindywidualizowanego przez organ pierwszej instancji podania, które spowodowały, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały uregulowane w art. 138 § 1 K.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Trafnie jest stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, między innymi w zakresie sprecyzowania zakresu żądania, tj. rzeczywistych intencji skarżących. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W postanowieniu zawarto też wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Należy również podkreślić, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ pierwszej instancji dokona oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie kasacyjne jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję (postanowienie) kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję (postanowienie) kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. powołał art. 66 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Powyższych ustaleń jednak zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów ,jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie Sąd nie miał żadnych wątpliwości. Sąd oddalił wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy, gdyż z niniejszej sprawy oraz ze sprawy IIISA/Łd 1031/14 Sądowi jest wiadomo, iż skarżący z żadnego wyznaczonego z urzędu pełnomocnika nie jest zadowolony, cofa każdemu pełnomocnictwo, a wnioski skarżącego mają na celu jedynie odroczenie kolejnej rozprawy. Gdyby Sąd przychylał się do każdego wniosku skarżącego byłoby niemożliwe zakończenie każdej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 250 tej ustawy. D.Cz.