III SA/Łd 542/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu dostosowania formy i treści reklamy do warunków ustawy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] , nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Łd 542/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr[...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001r. o kosmetykach (Dz. U. z 2001r. Nr 42, poz. 473 ze zm.), nakazał dostosować formę i treść reklamy telewizyjnej kosmetyku pn. Vitaleg żel, producentem którego jest firma "A" Spółka z o.o., do warunków zawartych w ustawie z dnia 30 marca 2001r. o kosmetykach. Termin wykonania nakazu organ ustalił do dnia 31 lipca 2008 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż po zapoznaniu się z treścią spotu reklamowego kosmetyku Vitaleg żel, Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny uznał, że naruszone zostały przepisy prawa kosmetycznego poprzez przypisywanie preparatowi właściwości wykraczających poza definicję kosmetyku. Zdaniem organu, forma i treść reklamy telewizyjnej może wywołać u przeciętnego odbiorcy wrażenie, ze preparat ten stanowi produkt leczniczy. Inspektor powołał się na orzeczenie ETS z dnia 30 listopada 1983r. w sprawie C-227/82, w którym stwierdzono, że kosmetyk nie może mieć deklarowanego nawet drugorzędnego działania leczniczego. Jeżeli produkt ma deklarowane jakiekolwiek działanie terapeutyczne lub profilaktyczne musi zostać zaklasyfikowany do środków leczniczych. W odwołaniu Spółka "A" wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...]r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono niewłaściwą, niepełną i nierzetelną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do produktu Vitaleg żel, wydanie decyzji z błędną podstawą prawną oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreślono, że firma "A" nie może wykonać nakazu dostosowania reklamy do warunków zawartych w ustawie o kosmetykach, ponieważ akt ten nie zawiera żadnych wskazań czy wytycznych co do zasad reklamowania produktów kosmetycznych. Zdaniem wnoszącego odwołanie, organ nie przytoczył żadnych przepisów z ustawy o kosmetykach, które zostały naruszone przez reklamę telewizyjną przedmiotowego produktu. Zaznaczono, iż treści reklamowe użyte w spocie skorelowane są z zatwierdzonymi przez PPIS tekstami na opakowaniu zewnętrznym (kartoniku) produktu Vitaleg żel. Strona powołała się na wyrok ETS z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie C-319/05, w którym stwierdzono, iż w zakresie dotyczącym kwalifikacji danego produktu jako produktu leczniczego wedle sposobu jego prezentacji należy tę kwestię rozpatrzyć w odniesieniu do danego przypadku na podstawie konkretnych cech produktu. Produkt może zostać zaklasyfikowany jako produkt leczniczy, jeżeli ze względu na swa formę i opakowanie jest wystarczająco podobny do produktu leczniczego, w szczególności, gdy jego opakowanie i załączona ulotka zawierają informacje wskazujące na badania laboratoriów farmaceutycznych. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia i nakazał zmienić formę reklamy telewizyjnej kosmetyku pn. "Vitaleg żel" poprzez usunięcie z tej reklamy słownego i wizualnego sposobu prezentacji produktu sugerującego właściwości terapeutyczne/lecznicze. W uzasadnieniu podniesiono, iż produkt "Vitaleg żel", wprowadzony przez firmę "A" jako kosmetyk, powinien spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 30 marca 2001r o kosmetykach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy kosmetykiem jest każda substancja lub preparat przeznaczone do zewnętrznego kontaktu z ciałem człowieka: skórą, włosami, wargami, paznokciami, zewnętrznymi narządami płciowymi, zębami i błonami śluzowymi jamy ustanej, których wyłącznym lub podstawowym celem jest utrzymanie ich w czystości, pielęgnowanie, ochrona, perfumowanie, zmiana wyglądu ciała lub ulepszenie jego zapachu. Zdaniem organu, właściwości produktu pn. "Vitaleg żel" wskazane w reklamie telewizyjnej tj.: "Vitaleg wzmacnia i uelastycznia żyły" w powiązaniu z wizerunkiem nóg z nabrzmiałymi żyłami, które wygładzają się i prostują, nie odpowiadają żadnej z funkcji określonej w definicji kosmetyku. Celem kosmetyku nie jest bowiem oddziaływanie na wewnętrzne narządy żył. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., iż sformułowanie "wzmacnia i uelastycznia żyły" w powiązaniu z animacją przedstawiającą wizerunek nabrzmiałych, poskręcanych żył, które wyprostowują się, sugerują odbiorcy, że przy użyciu kosmetyku "Vitaleg żel" zostanie osiągnięty efekt terapeutyczny. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył, że zarówno oznakowanie kosmetyku jak i jego prezentacja i reklama powinny wskazywać właściwości tego produktu niewykraczające poza definicję kosmetyku. Zdaniem organu, powyższe stanowisko potwierdzają orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, którego rozstrzygnięcia w myśl Traktatu Wspólnot Europejskich stanowią obowiązującą wykładnię prawa. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż za zasadny uznał zarzut strony odnośnie nieprecyzyjnego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji w zakresie zbyt ogólnikowo sformułowanego nakazu wykonania obowiązku i dlatego postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i orzec merytorycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 473) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten, zawierający definicję kosmetyku, wskazuje jednocześnie wymagania jakim winna odpowiadać prezentacja wizualna i słowna kosmetyku, - art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zmianami) poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone oraz wyznaczenie nierealnego do zachowania terminu do zmiany formy i treści reklamy kosmetyku Vitaleg żel, 2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, wobec braku istnienia regulacji prawnych dotyczących wymogów jakie winna spełniać prezentacja wizualna i słowna kosmetyku, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie powołanie w treści decyzji podstawy prawnej, z której wynikałyby wymagania dotyczące sposobu prezentacji kosmetyku, - art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione, nie poparte żadnymi dowodami i sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustalenie, iż prezentacja kosmetyku Vitaleg żel sugeruje działanie terapeutyczne tegoż kosmetyku, w sytuacji, gdy sformułowania użyte w reklamie wskazują jedynie na zgodne z przeznaczeniem kosmetyku pielęgnacyjne i ochronne jego działanie na naczynia krwionośne nóg oraz, że sformułowania zawarte na opakowaniu zewnętrznym i ulotce produktu: "działa ochronnie na naczynia krwionośne przywracając elastyczność" i użyte w reklamie "wzmacnia i uelastycznia żyły" nie są tożsame, w sytuacji, gdy oznaczają one dokładnie to samo, a wyrazy "naczynia krwionośne" i "żyły" są synonimami, jak również nieodniesienie się do argumentu skarżącego, że reklama nie wprowadza w błąd konsumenta, rozumianego jako uważnego, dobrze poinformowanego i rozsądnego przeciętnego konsumenta. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.z dnia [...]r. Nr [...]. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż zarówno decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jest nakaz organów Inspekcji Sanitarnej odnoszący się do sposobu reklamowania produktu będącego kosmetykiem. W ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 ze zm,) przewidziano, że do jej zakresu działania należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące "warunków zdrowotnych produkcji i obrotu kosmetykami" – art. 4 ust. 1 pkt 4. Ta ogólna kompetencja organów Inspekcji Sanitarnej została jednak uszczegółowiona w przepisie mającym charakter lex specialis. Z treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001r. o kosmetykach (Dz. U. nr 41, poz. 473 ze zm.) wynika bowiem, że "nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy sprawuje na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach Inspekcja Sanitarna oraz w zakresie znakowania, zafałszowań i prawidłowości obrotu Inspekcja Handlowa. Z przepisu tego wynika zatem podział kompetencji pomiędzy dwa organy sprawujące nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o kosmetykach, tj. pomiędzy Inspekcję Sanitarną i Inspekcję Handlową. Jego brzmienie wyraźnie wskazuje, na zasadę, iż w zakresie znakowania, zafałszowań i prawidłowości obrotu właściwa jest Inspekcja Handlowa, natomiast w pozostałym zakresie nadzór sprawują organy Inspekcji Sanitarnej w trybie określonym w odrębnych przepisach, a więc zwłaszcza w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Taki podział kompetencji pomiędzy organy sanitarne i handlowe nie pozbawia organów Inspekcji Sanitarnej możliwości działania w przypadku stwierdzenia naruszenia przez producenta kosmetyków zasad sanitarnych, niemniej jednak organy sanitarne mogą użyć innych środków prawnych niż dotyczące sposobu oznakowania, zafałszowań i prawidłowości obrotu produktów. W szczególności w celu zapobieżenia zagrożeniu życia czy zdrowia mogą np. nakazać wycofanie z obrotu kosmetyku powodującego takie zagrożenie (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organu. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydały bowiem organy Inspekcji Sanitarnej, podczas gdy właściwymi w tej sprawie były organy Inspekcji Handlowej. Bezspornym jest, iż sposób reklamowania kosmetyku w sposób bezpośredni wiąże się z prawidłowością obrotu kosmetykami, a sformułowane przez organy sanitarne w niniejszej sprawie zarzuty co do formy zaprezentowanej na antenie telewizyjnej reklamy kosmetyku "Vitaleg żel" odnoszą się do wprowadzania konsumentów w błąd co do właściwości leczniczych i terapeutycznych produktu, a więc dotyczą ewentualnych zafałszowań treści reklamy. Reklama, jako przekaz informacji o produkcie, jego zaletach i właściwościach, ma na celu nakłonić konsumenta do zakupu i dlatego należy ją niewątpliwie traktować jako element procesu sprzedaży. Z powołanego wyżej ogólnego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika wprost, iż organy Inspekcji Sanitarnej podejmują działania dotyczące warunków zdrowotnych produkcji i obrotu kosmetykami, ale jedynie wtedy, gdy stwierdzą naruszenie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji nawet nie pokusiły się o wskazanie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, które w ich ocenie zostały przez stronę skarżącą naruszone poprzez emisję reklamy kosmetyku "Vitaleg żel" nieodpowiadającą definicji kosmetyku, co zresztą było jednym z zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż poprzez nieprawidłową reklamę kosmetyku "Vitaleg żel" naruszone zostały wymagania określone w art. 2 ust. 1 ustawy o kosmetykach i do dawało organom sanitarnym podstawę do działania w sprawie, jednak w treści wskazanego przepisu nie zostały z całą pewnością określone wymagania higieniczno-sanitarne, jakim powinna odpowiadać reklama kosmetyku. Nie może on zatem stanowić samoistnej podstawy do wydawania przez organy Inspekcji Sanitarnej decyzji w przedmiocie odnoszącym się do obrotu kosmetykami, gdyż, jak podniesiono to wyżej, art. 13 ust. 1 ustawy o kosmetykach kompetencje w tym zakresie przekazał organom Inspekcji Handlowej. Warto zaznaczyć, iż podobny pogląd w zakresie podziału kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Handlowej, wynikających z ustawy o kosmetykach, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 5 września 2006r. w sprawie o sygn. akt. II SA/Kr 1952/03 (niepubl.).. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia natomiast art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. D.T.