III SA/Łd 542/23

Sygn. akt III SA/Łd 542/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 25 listopada 2021 roku nr XXXIV/243/2021 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Warcie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 25 listopada 2021 r. Rada Miejska w Warcie, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej u.s.g., § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974) podjęła uchwałę Nr XXXIV/243/2021 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Warcie. W § 7 uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Warty, zaś w § 8 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej jako: "u.o.a.n.") - polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tym samym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Sieradzu podniósł, że w przepisach końcowych zaskarżona uchwała derogowała uchwałę wydaną wcześniej w tej materii tj. uchwałę z dnia 30 stycznia 2019r Nr V/25/2019. Organ administracji przepisem nie określił sposobu publikacji uchwały wskazując jako datę początkową obowiązywania dzień podjęcia (§ 8). Takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Skarżący zaznaczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia we właściwej formie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś - zgodnie z ust. 2 - następuje na zasadach określonych w ustawach, czyli ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2, tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W ocenie skarżącego nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Rada Miejska w Warcie nie tyle nie dotrzymała wymaganej formy publikacji, co w ogóle zaniechał uchwalenia przepisu w tej materii. Zaskarżona uchwała w sposób oczywisty narusza zatem art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co winno skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czyli stwierdzeniem nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ wskazał, że istotnie uchwała nr XXXIV/243/2021 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Warcie nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, jednak ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają jedynie takie uchwały, które stanowią akty prawa miejscowego lub gdy o ich ogłoszeniu stanowi przepis szczególny. W ocenie Rady Miejskiej w Warcie, zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, albowiem nie zawiera reguł generalnych i abstrakcyjnych. Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym nie przyznaje bowiem uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do skonkretyzowanych adresatów - radnych. Adresaci ci zostali wskazani w art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 19991 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dniu podjęcia uchwały: Dz.U. z 2021 r. poz. 1974, dalej powoływana jako "u.s.g."), w którym ustawodawca przyznał radnym prawo do diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, pozostawiając radzie gminy wyłącznie ustalenie zasad, na jakich będą te świadczenia przysługiwać. Rada gminy nie wymienia w uchwale, co oczywiste, z imienia i nazwiska radnych, albowiem są oni wybierani w wyborach bezpośrednich na 5-letnią kadencję. Uchwała jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane z nim podmioty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchwała ustalająca zasady przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności w zakresie rekompensaty utraconych zarobków. Nie wkracza ona natomiast w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Gl 970/07, wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16). Dodatkowo organ gminy wskazał, że skarżona uchwała była w roku 2021 r. przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, ale jedynie w zakresie § 2 pkt 3 i wówczas nie zwrócono organowi uwagi na brak postanowień w przedmiocie publikacji treści uchwały w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.06.2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14.06.2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17.11.2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zaskarżona uchwala Rady Miejskiej w Warcie z 25 listopada 2021 r., wbrew stanowisku organu gminy jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14.06.2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17.11.2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28.04.2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z 07.11.2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z 29.01.2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała Nr XXXIV/243/2021 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad otrzymywania diet dla radnych Rady Miejskiej w Warcie zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i mających także charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Adresatów uchwały różnicuje się w uchwale w zakresie wysokości należnej diety w zależności od zajmowanego w radzie stanowiska. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4,6 i 8 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W przekonaniu sądu, zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Bez wpływu na ocenę zasadności skargi pozostaje podniesiona przez organ gminy okoliczność, że zaskarżona uchwała w roku 2021 była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie jej § 2 pkt 3 i wówczas nie zwrócono Radzie Gminy uwagi na brak postanowień w przedmiocie publikacji treści uchwały w dzienniku urzędowym. Rozstrzygnięcie nadzorcze z 31 grudnia 2021 r. wywołało bowiem skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej uchwały jedynie w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności. W pozostałym zaś zakresie przedmiotowa uchwała nie utraciła bytu prawnego i na tak obowiązującą uchwałę przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów sąd stwierdził, że wada zaskarżonej uchwały, polegająca na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. R.T-M.