III SA/Łd 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 roku sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. III SA/Łd 543/06 U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Aresztu Śledczego Ł. decyzją personalną z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 kpa, art. 31 ust. 1 pkt. 4, art. 104, 110 ust. 1 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) przyznał [...] Z. B. ([...] działu ochrony Aresztu Śledczego w Ł.) w związku ze zwolnieniem ze służby następujące świadczenia pieniężne: 1.)odprawę za 19 lat, 3 miesiące i 25 dni służby w Służbie Więziennej w wysokości 14.360,80 zł, 2.)ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2006 w wymiarze 24 dni w wysokości 2.829,60 zł. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, iż decyzją personalną nr [...] z dnia [...] Z. B. został zwolniony ze Służby Więziennej w związku ze złożonym pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. Powyższa okoliczność stanowiła zatem podstawę do przyznania przedmiotowych świadczeń, których sposób wyliczenia został przedstawiony w motywach rozstrzygnięcia. W odwołaniu od decyzji Z. B., wniósł o wypłatę ekwiwalentu za 118 godzin przepracowanych nadliczbowo. Odwołujący wyjaśnił, iż godzin tych nie zdążył odebrać przed przejściem na emeryturę z powodu choroby. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 110 ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że ustawa o Służbie Więziennej w art. 110 w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby ustala prawo do określonych świadczeń pieniężnych. Katalog tych świadczeń jest zamknięty. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ I instancji prawidłowo nie rozstrzygał o dodatku za służbę w godzinach nadliczbowych, albowiem na gruncie stosunku służbowego regulowanego ustawą o Służbie Więziennej świadczenie to nie przysługuje nie tylko w przypadku zwolnienia ze służby, ale również w normalnym jej toku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi, Z. B. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i orzeczenie o wypłacie równoważnika pieniężnego za 118 godzin przepracowanych nadliczbowo. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 110 ustawy o Służbie Więziennej, naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa oraz naruszenie art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dnia 10 czerwca 1997 r. w związku z art. 87 Konstytucji RP, poprzez niezapewnienie skutecznego wykonywania prawa do sprawiedliwego wynagrodzenia. W uzasadnieniu skargi, wskazano, że wobec unormowania art. 110 ustawy o Służbie Więziennej, podstawę do wypłaty świadczenia finansowego za pracę w godzinach nadliczbowych winien stanowić art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej. Zdaniem skarżącego, decyzja organu II instancji jest krzywdząca, tym bardziej, że funkcjonariusze Służby Więziennej nagminnie zobowiązywani są do pracy w czasie ponadnormatywnym. Rozpoznając niniejszą sprawę, organ orzekający nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżącego. Co więcej, uniemożliwił mu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. B. jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz.1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. Zaznaczyć należy, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Dotyczy to sytuacji gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny i nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie III S.A. 565/95 z dnia 17 kwietnia 1996r./Biuletyn Skarbowy nr 2 z 1997r. str.26/, w sprawie II S.A. 1531/94 z dnia 6 lutego 1995r./ONSA nr 1 z 1996r. poz.37/, w sprawie III S.A. 1705/93 z dnia 11 maja 1994r./Wspólnota nr 42 z 1994r. str.16/, w sprawie V S.A. 86/92 z dnia 21 października 1992r. ONSA nr 1 z 1993r. poz.23/ i w sprawie III S.A. 1425/96 z dnia 17 września 1997r./Lex nr 32626/. Zgodnie z treścią art.127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art.128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] przyznano skarżącemu odprawę oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2006r. W dniu 5 września 2006r. Z. B. złożył pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wnosi on o zapłatę dodatku za przepracowane 118 godzin nadliczbowych. Z pisma tego wynika, iż skarżący zgłosił nowe żądanie, które nie było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Należy zaznaczyć, iż odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. Dla zakwalifikowania czynności procesowej strony jako odwołania wystarcza fakt niezadowolenia strony z decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie pisma skarżącego z dnia 5 września 2006r. nie można uznać za odwołanie od decyzji z dnia [...] mimo, że jest ono zatytułowane "odwołanie". W piśmie tym Z. B. nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji ani nie wyraża niezadowolenia z treści decyzji. Nie kwestionuje bowiem faktu przyznania mu odprawy ani ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jak również nie kwestionuje wysokości przyznanych mu świadczeń lecz zgłasza nowe żądanie. Podkreślić należy, iż dla oceny czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem należy kierować się jego treścią a nie nazwą jaką nadała mu strona. Skoro skarżący w swoim piśmie nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji to pisma tego nie można uznać za odwołanie. Pismo Z. B. jest lakoniczne i składa się zaledwie z dwóch zdań. Skoro organ administracji miał wątpliwości jak należy potraktować to pismo to winien dokładnie tę kwestie wyjaśnić. Winien zatem wezwać skarżącego do wyjaśnienia w określonym terminie czy odwołuje się on od decyzji z 25 sierpnia 2006r. a jeżeli tak to co kwestionuje w tym rozstrzygnięciu, czy też pismo jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji, o którym mowa w art.111 § 1 kpa i ewentualnie w jakim zakresie, czy też jest to zgłoszenie nowego żądania, które dotychczas nie było rozpoznawane przez organ I instancji. W zależności od wyjaśnień skarżącego organ administracji winien podjąć dalsze czynności w sprawie. Organ II instancji natomiast uznał pismo z 5 września 2006r. za odwołanie, kierując się zapewne tytułem pisma, a następnie wydał rozstrzygnięcie o którym mowa w art.138 § 1 pkt.1 kpa. Naruszył tym przepisy art.128 i 138 § 1 pkt.1 kpa i naruszenie to miało charakter rażący. Przepis art.128 kpa wyraźnie bowiem określa jakie wymogi winno spełniać odwołanie zaś obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ustalenie czy faktycznie zostało wniesione odwołanie. Dopiero po stwierdzeniu, że w sposób prawidłowy został wniesiony środek odwoławczy, organ II instancji może wydać rozstrzygnięcie określone w art.138 § 1 pkt.1 kpa. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. nie wyjaśnił czy skarżący rzeczywiście złożył odwołanie a mimo to wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Dopuścił się zatem rażącego naruszenia przepisów art.128 i 138 § 1 pkt.1 kpa. W sytuacji gdyby nawet uznać, iż pismo skarżącego z 5 września 2006r. winno zostać potraktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji to i tak zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przepisie tym chodzi o naruszenie każdego rodzaju właściwości a więc właściwości miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej. Przez właściwość instancyjną natomiast należy rozumieć zdolność organu odwoławczego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w takim zakresie w jakim sprawa została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może zostać rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Innymi słowy oznacza to, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawy w takim zakresie w jakim było to przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Nie może zatem rozstrzygać sprawy o świadczeniu, które nie było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Pogląd, iż decyzja organu odwoławczego, który rozpatrując odwołanie, rozpoznał sprawę o świadczenie nie będące przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt.1 kpa wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 17 września 2000r. w sprawie III RN 46/00(OSNP nr 12 z 2001r. poz.404) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2004r. w sprawie OSK 613/04 (nie publikowany). W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia właściwości instancyjnej. Organ odwoławczy rozstrzygnął bowiem sprawę dodatku za służbę w godzinach nadliczbowych mimo, że sprawa ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji znalazło się następujące zdanie: " organ I instancji nie rozstrzygał o dodatku za służbę w godzinach nadliczbowych bowiem na gruncie stosunku służbowego regulowanego ustawą o Służbie Więziennej świadczenie to nie przysługuje nie tylko w przypadku zwolnienia ze służby ale również w normalnym jej toku, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem". Analiza wymienionego zdania wskazuje, iż organ odwoławczy przesądził, że skarżącemu nie przysługuje dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych. Rozstrzygnął bowiem, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie należy się taki dodatek gdyż nie przewidują go obowiązujące przepisy. W istocie zatem rozpoznał negatywnie żądanie Z. B. o taki dodatek mimo, że nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Doszło więc do naruszenia właściwości instancyjnej gdyż organ odwoławczy nie może orzekać o prawie do świadczenia, które nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaskarżona decyzja jest zatem dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.156 § 1 pkt.1 kpa. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, iż sporne zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma wyłącznie walor informacyjny. W ocenie sądu w zdaniu tym organ odwoławczy faktycznie uznał, iż funkcjonariuszom Służby Więziennej nie przysługuje dodatek za służbę w godzinach nadliczbowych. Tym samym orzekł o braku prawa skarżącego do tego dodatku co jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy w tym zakresie. Skoro organ odwoławczy przesądził o braku prawa skarżącego do dodatku za służbę w godzinach nadliczbowych to nie można uznać, iż sporne zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma wyłącznie walor informacyjny. W sytuacji zatem gdyby nawet uznać, iż pismo Z. B. z 5 września 2006r. winno być potraktowane jako odwołanie to i tak zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości. Reasumując sąd uznał, iż organ administracji w sposób rażący naruszył przepis art.128 i art.138 § 1 pkt.1 kpa gdyż wystąpił w charakterze organu odwoławczego bez wyjaśnienia czy pismo z 5 września 2006r. jest odwołaniem. W przypadku gdyby nawet uznać, iż pismo to jest odwołaniem to i tak zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu o właściwości. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien przede wszystkim wyjaśnić charakter pisma skarżącego z dnia 5 września 2006r. W tym celu należy wezwać Z. B. do wyjaśnienia czy jego pismo jest odwołaniem od decyzji z [...] a jeżeli tak to co kwestionuje w tej decyzji czy też pismo to jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji w trybie art.111 § 1 kpa i ewentualnie w jakim zakresie czy też pismo to jest zgłoszeniem nowego żądania, które dotychczas nie było rozpoznawane przez organ I instancji. W zależności od wyjaśnień skarżącego organ administracji winien podjąć dalsze czynności w sprawie. W sytuacji gdyby okazało się, że skarżącemu chodzi jedynie o zgłoszenie nowego żądania a mianowicie żądania wypłaty dodatku za służbę w godzinach nadliczbowych, to wniosek ten organ odwoławczy winien przekazać do rozpatrzenia organowi I instancji.