III SA/Łd 543/10

Dnia 20 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], znak [...]; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ przyznaje adwokat S. G., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat S. G. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi III SA/Łd 543/10 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] (znak [...]), zatwierdzającą zmiany klas i użytków gruntowych na działkach nr 25, 32, 62 i 82 położonych we wsi B, gm. Ż. W stanie faktycznym sprawy, M.S. wnioskiem z dnia 21 maja 2010 roku jako współwłaściciel w ½, obok H. S., działek nr 25, 32, 62 i 82 położonych we wsi B, gm. Ż zwróciła się do Starostwa Powiatowego w T. o uwzględnienie zmian w użytkowanej ziemi ornej i dokonaniu aktualizacji klasyfikacji użytków gruntowych. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu w T., w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr 127 z dnia 14 czerwca 1956 roku w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji oraz wymaganych kwalifikacji dla osób wykonujących tę klasyfikację (Biuletyn Ministra Rolnictwa Nr 11) orzekł o zmianie klasyfikacji co do użytków i klas dla działek nr 25, 32, 62 i 82 położonych we wsi B, gm. Ż w ten sposób, że: - kontury klasyfikacyjne RV i RVI znajdujące się w działce nr 25 zmieniono na kontur LsV, - kontur klasyfikacyjny N i część konturu klasyfikacyjnego RVI znajdujący się w działce nr 32 przeniesiono do konturu LsV, - kontur klasyfikacyjny S-RV znajdujący się w działce nr 62 zmieniono na kontur RV, - kontury klasyfikacyjne RV i RVI znajdujące się w działce nr 82 przeniesiono do konturu LsV. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, za podstawę faktyczną decyzji Starosta Powiatu T. przyjął wyniki badań terenowych przeprowadzonych przez klasyfikatora gruntów Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. – A. M. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Protokół proponowanych zmian w klasyfikacji gruntów" z dnia 31 marca 2010 r. sporządzony przez A. M. i podpisany przez M. S., a opisujący wskazane powyżej zmiany w klasyfikacji gruntów. W odwołaniu od tej decyzji H.S. wnosiła o przywrócenie pierwotnego stanu sprzed wykonania klasyfikacji. Odwołująca nie zgadzała się z przeprowadzoną klasyfikacją, gdyż – jak stwierdziła – została ona przeprowadzona na wniosek współspadkobierczyni M.S., która podjęła sama decyzję składając taki wniosek, bez żadnych uzgodnień ze skarżącą, zarządzając – jak wskazała – jej połową spadku. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia odwołania skarżącej. Wskazał, że w dniu 31 marca 2010 roku klasyfikator Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł. dokonał aktualizacji klasyfikacji gruntów działek nr 24, 25, 32, 54, 62, 82. Zmienione użytki i klasy wyszczególnione zostały w protokole proponowanych zmian w klasyfikacji gruntów. Zmiany zostały ponadto uwidocznione kolorem czerwonym na załączonej mapie klasyfikacyjnej. Protokół i mapa przekazane zostały Staroście T. wydania decyzji. Zaskarżoną decyzją Starosta zatwierdził zmiany użytków i klas glebowych zgodnie z otrzymaną dokumentacją. Odnosząc się do zarzutów odwołującej, organu II instancji stwierdził, że żaden przepis ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazywanych rozporządzeń wykonawczych nie wymaga, aby wniosek o zmianę danych musiał być złożony przez wszystkich współwłaścicieli działki, której zmiana dotyczy. Ponadto – jak podniósł organ – odwołująca wnosząc o przywrócenie pierwotnego stanu sprzed wykonania klasyfikacji nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o zasadności takiego wniosku, tj. wskazujących, iż grunty zaliczone przez klasyfikatora do użytku LsV (las klasy V) oraz RV (grunty orne klasy V) nadal są faktycznie zagospodarowane - odpowiednio - jako: RV (grunty orne klasy V), RVI (grunty orne klasy VI), N (nieużytki) oraz S-RVI (sad na gruntach ornych klasy VI). Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H.S., wnosząc o "przywrócenie pierwotnego stanu klas działek". Skarżąca powtórzyła w zasadzie zarzuty podnoszone na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazała, że klasyfikacja gruntów została przeprowadzona bez jej zgody, jedynie na wniosek współwłaścicielki – M.S., która nie informowała jej o swoich działaniach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. w całości podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. M.S. – uczestnik postępowania – ustosunkowała się od skargi H. S., podkreślając fakt kontaktowania się ze skarżącą i informowania jej o zamiarze podjęcia działań związanych ze zmianą klasyfikacji gruntów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej popierała skargę oraz podniosła dodatkowo zarzut naruszenia przepisów sprawie klasyfikacji gruntów wskazując, iż skarżąca nie brała udziału w trakcie czynności klasyfikacji gruntów oraz stawiając zarzut nie wyłożenia – zgodnie z § 6 wskazywanego rozporządzenia – do wiadomości publicznej protokołu z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów. Uczestniczka postępowania – M.S. podtrzymała swoje wnioski zawarte w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do skargi i wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie sąd uznał skargę za uzasadnioną mając na uwadze w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł.i z dnia [...] (znak [...]). Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) [dalej ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne], przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. o klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97). Dokonując merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie natomiast z pkt 12 art. 2 pod pojęciem gleboznawczej klasyfikacji gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przepis art. 20 ust. 3 ww. ustawy stanowi przy tym, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sposób przeprowadzania klasyfikacji gruntów, właściwą procedurę w tym zakresie wprowadziło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. o klasyfikacji gruntów. Podstawę prawną obowiązywania nadal rozporządzenia z 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi przepis art. 59 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl tego przepisu, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, minister oznaczony w art. 26 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określił natomiast w drodze nowego rozporządzenia urzędowej tabeli klas gruntów, sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, rodzajów gruntów wyłączonych, klasyfikację warunków jakim winny odpowiadać podmioty wykonujące tę klasyfikację i niezbędnych kwalifikacji zawodowych tych osób. W świetle powyższego podstawę gleboznawczej klasyfikacji gruntów nadal stanowią przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. o klasyfikacji gruntów w takim zakresie w jakim nie pozostają w sprzeczności z ustawą. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawcza klasyfikacja obejmuje grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Obowiązującą tabelę klas gruntów określa załącznik do tego rozporządzenia (§ 1 ust. 2). W myśl przepisu § 66 ust. 2 wydanego na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast zaliczenie użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji, do poszczególnych grup i symboli odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 67). Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków określa załącznik Nr 6 (§ 68 ust. 6) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. W postępowaniu zatem, którego przedmiotem jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów następuje ustalenie, które grunty tej klasyfikacji w ogóle podlegają (a wiec czy są to grunty rolne czy leśne), a następnie, w odniesieniu do gruntów podlegających klasyfikacji następuje ustalenie typów gleby, jej klas i konturów. W myśl przepisu § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, prawomocne orzeczenie, przez które w obecnym stanie prawnym należy rozumieć decyzję starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) - stanowi podstawę wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Decyzja organu I instancji wydana w sprawie jest właśnie decyzją wydaną w trybie rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, przez organ umocowany do prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepisy tego rozporządzenia, regulują tryb i czynności, które winny poprzedzać, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 klasyfikator jest zobowiązany sporządzić protokół z dokonania czynności, podlegający podpisaniu przez niego i osoby biorące udział w klasyfikacji, a wyniki klasyfikacji winny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Przepis § 6 ust. 2 przewiduje obowiązek wyłożenia na 7 dni do wglądu, celem umożliwienia złożenia zastrzeżeń na piśmie lub ustnie, protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego. W myśl § 7 po upływie 7 dni, projekt klasyfikacji gruntów, na miejscu sprawdza inspektor upoważniony, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki, a z przeprowadzonych czynności (ust. 2) sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń motywując potrzebę uwzględnienia ich lub odrzucenia. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek kontroli na gruncie projektu klasyfikacji przez upoważnionego inspektora powstaje zawsze i nie jest zależny od tego, czy złożono zastrzeżenia, czy też ich nie zgłoszono. Dopiero wykonanie tych czynności sprawia, iż nie można organowi postawić zarzutu, że nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., co do zasad zbierania materiału dowodowego. Tymczasem w niniejszym postępowaniu, wskazane powyżej wymogi rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów (zawarte w § 6 i § 7) nie zostały zachowane. Przede wszystkim, z przedstawionej w aktach administracyjnych dokumentacji, nie wynika by protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny były w trybie § 6 ust. 2 wyłożone do wglądu zainteresowanych, po ich zawiadomieniu o tym, oraz by po upływie 7 dni od wyłożenia upoważniony do sporządzania i odbioru projektów klasyfikacji gruntów inspektor, w trybie § 7 ust. 1 i ust. 2 sprawdził na miejscu dane z projektu klasyfikacji i sporządził protokół z tych czynności i zajął wymagane prawem stanowisko co do prawidłowości projektu i ewentualnych zastrzeżeń. Niewątpliwie nie realizuje tych wymogów w żadnym razie załączony do akt administracyjnych "Protokół proponowanych zmian w klasyfikacji gruntów", z którego wynika jedynie, iż klasyfikator-gleboznawca dokonał aktualizacji klasyfikacji gruntów i działek. Wskazać ponadto należy, że wskazywany powyżej protokół obciążony jest dodatkowo innymi wadami. Zgodnie bowiem z regulacją § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, klasyfikację taką przeprowadza się w obecności użytkowników tych gospodarstw i pełnomocnika rady gminy. Z przedłożonego protokołu wynika natomiast, iż w samej czynności dokonywania aktualizacji klasyfikacji gruntów brał udział W. S. Na protokole znajduje się także podpis M.S., brak jest jednakże precyzyjnej informacji w treści samego protokołu o jej uczestnictwie. Nie ulega przy tym natomiast wątpliwości, iż w klasyfikacji nie brała udziału druga zainteresowana w sprawie współwłaścicielka nieruchomości – H.S.. Udział W. S., który nie legitymował się żadnym pełnomocnictwem do reprezentowania strony nie może być przy tym uznany za realizację udziału strony w czynnościach klasyfikacji gruntów. Reasumując, analiza przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego w sprawie zmian w klasyfikacji gruntów prowadzi do wniosku o naruszeniu wymagań przewidzianych przepisami § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, które spowodowało zarazem naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. co do obowiązku rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Powyższe natomiast mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie natomiast do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazane w niniejszym wyroku uwagi, w szczególności dotyczące sposobu przeprowadzania klasyfikacji gruntów, mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, z zachowaniem praw stron postępowania administracyjnego i dopiero następnie ocenić czy spełnione zostały przesłanki do dokonania stosownych zmian w klasyfikacji gruntów. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze treść rozstrzygnięć zawartych w uchylonych decyzjach w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że nie mogą być wykonane, co oznacza, iż skutek ten następuje jeszcze przed uprawomocnieniem się niniejszego wyroku (pkt 2 sentencji wyroku). Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu uzasadnia treść art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – pkt 3 sentencji wyroku. R.A.