III SA/Łd 543/19

Dnia 20 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego T. Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o skreśleniu z ewidencji instruktorów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), art. 46 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 4 w związku z art. 37 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019r., poz. 341 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. orzekł o skreśleniu T. Ł. z ewidencji instruktorów prowadzonej w imieniu Prezydenta Miasta Ł. przez Oddział Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów w Departamencie Obsługi i Administracji Urzędu Miasta Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami wskazał, że przyczyną jej wydania było nieprzedłożenie przez stronę w wyznaczonym terminie (do dnia 7 stycznia) zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego za 2018 rok. Od powyższej strona wniosła odwołanie. Podniosła, że stosowne dokumenty nadała w dniu 7 stycznia 2019r. pocztą, na co załączył dowód nadania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami nałożyła szereg obowiązków i wymagań m.in. dla instruktorów nauki jazdy. Jednym z takich obowiązków jest - wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - coroczne uczestniczenie w warsztatach doskonalenia zawodowego, o których mowa w art. 35 ust. 6 (podmiot, o którym mowa w ust. 1, tj. ośrodek szkolenia kierowców posiadający poświadczenie potwierdzające spełnianie dodatkowych wymagań organizuje 3-dniowe warsztaty doskonalenia zawodowego według programu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 3 pkt 2 lit. c, zapewnia udział w warsztatach wszystkim zainteresowanym instruktorom i wykładowcom oraz wydaje zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w tych warsztatach). Po odbytym szkoleniu instruktor jest obowiązany - stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy - do dnia 7 stycznia każdego roku przedkładać staroście zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach, o których mowa w art. 35 ust. 6. Kolegium wskazało, że ustawodawca wprowadził również sankcje wynikające z niewywiązania się przez instruktora z nałożonego na niego obowiązku, albowiem stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku nieprzedłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego. W myśl art. 46 ust. 4 ww. ustawy w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 2 pkt 2-4 starosta wydaje decyzję administracyjną. Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów podjęta na podstawie wyżej przytoczonej normy nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej stosując przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami - obowiązany jest do jej wydania. Zaznaczono, że w przypadku niezłożenia zaświadczenia w tym terminie, starosta ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej o skreśleniu instruktora z prowadzonej ewidencji instruktorów. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że T. Ł. nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku w przewidzianym terminie, albowiem do przepisanego terminu (tj. 7 stycznia 2019r.) nie przedłożył zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w 2018 roku w przedmiotowych warsztatach doskonalenia zawodowego, a uczynił to dopiero w dniu 8 stycznia 2019 roku. Powyższe zaniechanie wypełnia zatem wymienioną powyżej przesłankę z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami. SKO stwierdziło, że termin, o którym mowa wyżej (7 stycznia) jest terminem prawa materialnego, a nie terminem prawa procesowego. Termin prawa materialnego tym się różni od terminu prawa procesowego, że może być przywrócony tylko w przypadku, gdy ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami taką możliwość by przewidywała. Ustawa ta jednak nie przewiduje takiej możliwości. Ustawodawca określił przedmiotowy termin kategorycznie, nie dopuszczając żadnych wyjątków i jako termin prawa materialnego nie może on być w żadnych okolicznościach przywrócony. Powyższe oznacza, że w każdej sytuacji niedochowania przez instruktora tego terminu, niezależnie od przyczyn i okoliczności tego zaniedbania, organ administracji publicznej jest zobowiązany do skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów. W ocenie organu strona nie złożyła w terminie do dnia 7 stycznia roku bieżącego zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego, a powody, dla których tego nie zrobiła pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego, bowiem odnosi się on do czynności procesowych. Wobec tego nadanie dokumentu w dniu 7 stycznia 2019r., nie oznacza, że termin ustawowy na przedłożenie zaświadczenia został zachowany. Okoliczność nadania wymaganego zaświadczenia w polskiej placówce pocztowej w dniu 7 stycznia 2019r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Termin ustawowy zakreślony dla przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w 2018 roku w warsztatach doskonalenia zawodowego jest terminem zawitym prawa materialnego, a jego upływ obligatoryjnie powoduje skreślenie z ewidencji instruktorów, a więc skutki materialnoprawne. Termin materialny nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Ta szczególna sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. Ł. zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, podczas gdy zastosowanie ww. przepisu prowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącego na decyzję organu I instancji; - art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości wynikających z nieprecyzyjności przepisów ustawy o kierujących pojazdami; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bazującej nie na literalnym brzmieniu przepisu, lecz poglądach części przedstawicieli doktryny; - art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego nadania pisma w dniu 7 stycznia 2019 r. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieodniesienie się przez organ I instancji w uzasadnieniu do kwestii upływu momentu, do którego zainteresowany powinien był złożyć stosowne dokumenty; b) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, który to nakłada na instruktorów obowiązek przedłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego, podczas gdy obowiązek ten został wypełniony. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. st. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o skreśleniu T. Ł. z ewidencji instruktorów. Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) - dalej u.k.p. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy kurs dla kandydatów na instruktorów może prowadzić wojewódzki ośrodek ruchu drogowego spełniający wymagania, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3-5. Stosownie do treści art. 35 ust. 6 ustawy wojewódzki ośrodek ruchu drogowego spełniający wymagania, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3-5, w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C i D organizuje warsztaty doskonalenia zawodowego według programu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 3 pkt 2 lit. c i zapewnia udział w warsztatach wszystkim zainteresowanym instruktorom i wykładowcom oraz wydaje zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w tych warsztatach. Z kolei z treści art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku nieprzedłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o kierujących pojazdami stanowi podstawę do wydania decyzji związanej, bowiem użyta w jego treści imperatywna forma czasownika "skreśla" wskazuje, że organ nie ma prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Ł. skreślił skarżącego z ewidencji instruktorów, uznając, że nie przedłożył on wymaganego zaświadczenia do 7 stycznia 2019 r., bowiem zaświadczenie wpłynęło do organu dopiero 8 stycznia 2019 r.. Organ II instancji, utrzymując w mocy ww. decyzję, także przyjął, że w sprawie została spełniona przesłanka obligująca do skreślenia zainteresowanego z ewidencji instruktorów z powodu nieprzedłożenia zaświadczenia we właściwym terminie. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a nie terminem prawa procesowego, a więc nie może być przywrócony. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy kopia zaświadczenia nr 16/208 wskazuje, że pochodzi ono z dnia 14 listopada 2018r. i potwierdza odbycie przez skarżącego warsztatów doskonalenia zawodowego egzaminatorów w dniach od 18 do 20 października 2018 roku. Organ wprawdzie nie wyjaśnił, dlaczego skarżący otrzymał zaświadczenie w zakresie uczestnictwa w warsztatach szkolenia zawodowego dla egzaminatorów, a skreślił skarżącego z ewidencji instruktorów, niemniej nie budzi wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły, iż skarżący przedłożył zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego, ale skoro uczynił to dopiero 8 stycznia 2019 r., to nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku w przewidzianym terminie, tj. do 7 stycznia 2019 r. Nie można wobec tego przyjąć, że skarżący nie odbył wymaganych warsztatów ani też, że nie uzyskał zaświadczenia w tym przedmiocie. Natomiast kwestią, która wymaga wyjaśnienia, jest to, czy mimo powyższego zaistniała przesłanka do skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów. Zdaniem organów orzekających w tej sprawie fakt odbycia szkolenia w terminie nie ma znaczenia dla sprawy. Ustawodawca tak jak wynika z ww. przepisu wymaga bowiem, aby instruktor przedstawił przedmiotowe zaświadczenie organowi w ustawowym terminie do dnia 7 stycznia każdego roku. Zdaniem Sądu, z powyższym stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Wymóg odbycia warsztatów doskonalenia zawodowego dla instruktorów ustanowiony został w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Wedle tego przepisu instruktor powinien corocznie uczestniczyć w warsztatach doskonalenia zawodowego, o których mowa w art. 35 ust. 6. Jak stanowi tymczasem pkt 3, instruktor jest także zobowiązany, aby do dnia 7 stycznia każdego roku przedkładać staroście zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach, o których mowa w art. 35 ust. 6. Bez przewidzianej sankcji regulacja dotycząca warsztatów doskonalenia zawodowego nie mogłaby być finistycznie skuteczna. Zatem wyżej powołany art. 46 ust. 1 pkt 3 u.k.p. stanowi o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów. Co istotne, jak wynika z art. 46 ust. 4 u.k.p., skreślenie za brak uczestnictwa w warsztatach odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego dają się wyróżnić w kontekście warsztatów doskonalenia zawodowego dwa wymogi: materialny (dotyczący samego odbycia warsztatów w okresie każdego roku kalendarzowego) oraz formalny (polegający na dostarczeniu w określonym terminie zaświadczenia o dopełnieniu warunku materialnego za dany rok kalendarzowy). Z perspektywy warstwy językowej art. 46 ust. 1 pkt 3 u.k.p. niespełnienie koniunkcji tych wymogów stanowić ma przesłankę skreślenia z odpowiedniej ewidencji. Taka konstrukcja pociąga za sobą uderzającą konsekwencję - rzekomą konieczność skreślenia z ewidencji za niedopełnienie wymogu formalnego nawet w sytuacji, gdy dana osoba brała w odpowiednim roku udział w warsztatach. Należy jednak przełamać warstwę językową tych przepisów i uznać, że sankcja dotyczy sytuacji, gdy nie przedłożono zaświadczenia za względu na wcześniejsze niedopełnienie warunku materialnego (Mateusz Wojtanowski, Uniwersytet Wrocławski, "Warsztaty doskonalenia zawodowego dla instruktorów i wykładowców - zagadnienia prawne", opublikowano PPP 2019/9/33-46. Dodać należy, że wprawdzie w doktrynie i w orzecznictwie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową, ale jednocześnie przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 25 kwietnia 2003 r. III CZP 8/03, OSA w Kat. i SO 2003/5, OSNC 2004/1/1, OSNP-wkł. 2003/12/2, Prok.i Pr.-wkł. 2003/11/37, Wokanda 2003/6/1, Biul.SN 2003/4/12, NPN 2003/3/106, Radca Prawny 2004/2/110, Palestra 2003/5-6/257, M.Prawn. 2003/10/434). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajną sytuacją, wymagającą dokonania wykładni celowościowej omawianego przepisu wskazującą konieczność uczestnictwa w roku ubiegłym w warsztatach, o których mowa w art. 35 ust. 6 (3-dniowe warsztaty doskonalenia zawodowego). Odbycie bowiem tych szkoleń stanowi gwarancję doskonalenia zawodowego i spełnienia norm profesjonalnego wykonywania zawodu. Złożenie zaświadczenia jest jedynie udokumentowaniem w określonej formie dokonanych czynności. Celem ustawodawcy było zobligowanie instruktorów do corocznego udziału w warsztatach i ten warunek został przez skarżącego spełniony. Wobec powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organy interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami nie zasługuje na aprobatę, a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), na które złożyły się: wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. eg